Cinquantamila.it La storia raccontata da Giorgio Dell'Arti

Un nuovo Codice degli appalti, che prometteva semplificazione, legalità e maggiore celerità, entrato in vigore soltanto un anno fa. Una settimana fa l’approvazione, con un nuovo decreto delegato, di alcuni correttivi. Non ci sarebbe niente di male: in fondo non soltanto in questo caso ma in molti altri frangenti è la stessa legge di delega a prevedere la possibilità di successivi decreti correttivi. Il punto, però, è che le rettifiche contate sono ben 440. Il che significa che in sostanza il nuovo codice ne esce stravolto: è una riscrittura. Cambiano, dopo un solo anno, tutte le norme che indicano come deve svolgersi una gara pubblica per l’acquisto di beni, servizi e infrastrutture. Si dirà che in fondo è possibile sbagliare una legge e rifarla a breve distanza di tempo; anzi questo andrebbe ascritto a merito di un legislatore che ammette i suoi errori. M a il punto è un altro: dal 1994, anno in cui fu approvata la cosiddetta Legge Merloni (dal nome dell’allora ministro dei Lavori pubblici) le modifiche alle norme sugli appalti sono state a getto continuo: se ne contano, a citare soltanto le più rilevanti ben 9 secondo la ricognizione che ha fatto per Affari & Finanza l’Ance, l’associazione nazionale dei costruttori edili. In media ci sono state modifiche più o meno ogni due anni e mezzo. Un tourbillon di leggi Questo darebbe l’idea di un settore in continua evoluzione, e quindi bisognoso di adeguamenti normativi. Ma se guardiamo ai risultati di tanto “movimento”, l’effetto sembra esattamente l’opposto. Fermandosi soltanto alle gare per gli appalti per infrastrutture, il loro valore in termini reali, quindi depurato dall’effetto- inflazione, è poco più di un terzo di quello che era nel 1990. Certo, ci sono anche fattori di finanza pubblica da considerare. Ma le due cose s’intrecciano. Tant’è che proprio nel 2016, l’anno della ripresa degli appalti, l’immediata entrata in vigore della nuova normativa, oggi già vecchia, ha immediatamente bloccato il trend positivo. Eppure questo settore meriterebbe una grande considerazione: complessivamente rappresenta circa il 9 per cento del Pil: i dati del 2015 elaborati dall’Anac, l’autorità anticorruzione che vigila sui contratti, mostrano che le gare sui servizi valgono 58,2 miliardi, quelle sulle forniture 30,6 miliardi e quelle sulle infrastrutture 24. Mentre le stazioni appaltanti pubbliche interessate, fra comuni, province, regioni, Asl ecc, sono 35 mila. Rallentamento di lunga data Qualcuno data il rallentamento di tutto il sistema degli appalti proprio a partire dalla Merloni. «Nel 1997 – racconta Federico Titomanlio, segretario generale dell’Igi, il “club” delle grandi imprese di costruzione – facemmo una ricerca sul contenzioso del settore: risultò che fra l’81 e il ‘97 c’erano state circa 3 mila sentenze. Le leggi del 1865 e del 1995 costituivano ancora il corpus dottrinario del sistema degli appalti e funzionavano bene. Se io vado a vedere invece cos’è successo dal 1997 a oggi, di sentenze sugli appalti ce ne sono almeno 150 mila». Va tuttavia ricordato, a onor del vero, che la Legge Merloni fu introdotta in seguito a quello che fu chiamato “Tangentopoli”, il vasto scandalo sugli appalti truccati che aveva coinvolto grandi imprese, alti burocrati dello Stato, politici e anche giornalisti. «È vero – riconosce Titomanlio – ma non bisogna confondere i fatti penali con la normativa in sé, che invece aveva funzionato bene per così tanto tempo». Il massimo ribasso La legge sugli appalti è una specie di cubo di Rubik: si continuano a spostare i quadratini senza mai trovare la soluzione definitiva e tornando a volte allo stesso punto. Emblematico è il caso della doppia strada per l’assegnazione di un appalto sui grandi lavori. La Merloni aveva introdotto il criterio del massimo ribasso. «Con il nuovo codice del 2016 – spiega Alessandro Botto, ex magistrato, ex componente dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (ora Anac, ndr) e ora docente alla Luiss – si privilegiava invece l’“offerta economicamente più vantaggiosa”. Con le modifiche appena approvate, si ridà però di nuovo più spazio al massimo ribasso, la cui soglia passa da 1 a 2 milioni. Qual è la cosa giusta? «Con il massimo ribasso – spiega Massimo Corradino, consulente dell’Autorità anticorruzione – l’amministrazione risparmia. Ma con l’offerta economicamente più vantaggiosa c’è spazio per una valutazione più qualitativa». Qual è la procedura migliore dovrebbe sceglierlo la pubblica amministrazione interessata, non la legge, ha più volte fatto sapere l’Unione europea. Solo che l’opzione del massimo ribasso finisce con l’essere quella che i funzionari considerano più rassicurante per loro, perché è semplice e riduce al massimo ogni possibile discrezionalità. A prescindere da tutto il resto. L’appalto integrato C’è poi il caso dell’“appalto integrato”, ovvero l’appalto in cui l’impresa offre un pacchetto completo di progetto esecutivo (quindi immediatamente cantierabile) ed esecuzione. Era stato eliminato da un giorno all’altro con il codice del 2016, obbligando le Pa a mettere a gara i progetti esecutivi prima dell’appalto dell’esecuzione vera e propria, che sarebbe rimasta quindi separata. Questa norma ha però gettato nello scompiglio le pubbliche amministrazioni che non possiedono ormai nella maggior parte dei casi uffici tecnici di qualità. E con esse l’intero settore delle imprese, abituate a presentarsi alle stazioni appaltanti con un proprio progetto “chiavi in mano”, che aveva il vantaggio anche di risparmiare tempo, evitando di dover effettuare due gare. I correttivi «Avevamo chiesto un periodo transitorio – dice Gabriele Buia, presidente dell’Ance, la potente associazione dei costruttori – perché c’erano gare già pronte con quel sistema. Del resto bisogna che l’opinione pubblica sappia che tra la definizione di un bando di gara e la fine di un’opera passano circa 10 anni. Quel periodo transitorio ci è stato incomprensibilmente negato e un po’ per questo, un po’ per la complessità delle nuove norme, il sistema degli appalti dopo l’aprile dello scorso anno si è di fatto bloccato. Ora il legislatore ha capito che c’erano delle forti criticità ed è intervenuto». Infatti uno dei correttivi prevede che tutti i progetti approvati entro il 29 aprile del 2016 possano essere messi a gara per un anno, sbloccando quello che era stato sterilizzato. Avanti e indietro Si torna di nuovo indietro, almeno parzialmente, senza mai trovare un equilibrio. Perché in fondo, qualunque sia la procedura di gara, a mancare è poi il controllo successivo. Spiega l’avvocato Andrea Stefanelli: «Molte gare sono aggiudicate legittimamente, ma poi a mancare è la vigilanza sull’esecuzione. È come se io perdessi un sacco di tempo per scegliere con cura l’impresa che dovrà farmi i lavori in casa e poi me ne andassi lasciandola fare senza controllare gli stati di avanzamento dei lavori e la loro congruità». Le Pa, sempre più impoverite di figure tecniche e legali, non sono abituate a controllare «e molto spesso hanno scritto persino male il contratto dove dovrebbero essere riportate le clausole per effettuare i controlli. Questi contratti hanno natura civilistica e infatti sull’esecuzione, in caso di controversia, è il giudice civile a intervenire, che – tra parentesi – non sempre ha il bagaglio culturale per farlo. Quello amministrativo ha competenza soltanto riguardo alla procedura di gara». La criminalità organizzata Hai voglia a cambiare ché tanto chi ha interesse a entrare nelle gare d’appalto un modo lo troverà. È questo il labirinto inestricabile nel quale in questi anni si è sempre smarrito ogni obiettivo di efficienza. Ottenendo di sicuro numerosi effetti negativi, senza il beneficio di un reale contenimento della corruzione. Da ultimo, nel Codice del 2016, per evitare che la malavita si insinuasse nelle migliaia di bandi che si fanno ogni anno in Italia, fu inserita la “centralizzazione” degli acquisti di beni e servizi. Le successive inchieste penali hanno dimostrato che proprio la centralizzazione ha portato i soggetti malavitosi a cercare di insinuarsi laddove, ad esempio la Consip, venivano effettuate le mega-gare. Morale della favola. Quello degli appalti è il settore dove le norme cambiano continuamente da un quarto di secolo senza mai stratificarsi e diventare “automatiche” per gli operatori. Dove una Pa sempre meno responsabilizzata e sempre più priva di figure tecniche non sa né predisporre i contratti né controllare la loro attuazione. Dove l’attenzione del legislatore è sempre puntata sulla possibilità che la criminalità organizzata vinca una gara quando questa stessa criminalità trova forme sempre diverse per fare il suo gioco. Mentre diventa sempre più difficile per gli altri, pubblici operatori ed imprese, operare. Chi mai riuscirà a spezzare questo circolo vizioso darà un contributo importante al rilancio dell’economia italiana e al risparmio sulla spesa pubblica.

ADRIANO BONAFEDE