Pallinato da Frammenti, Gruppo AAA, 9 dicembre 1996
Dice il saggio: non si cambia il Fisco lunare se la fabbrica del Fisco è sulla Luna
• Dice il saggio: non si cambia il Fisco lunare se la fabbrica del Fisco è sulla Luna. E il cronista non può che confermare, senza bisogno di essere saggio. Basta andare al palazzone di viale Europa, all’Eur, farsi rilasciare un pass e girovagare per i corridoi del ministero delle Finanze, il luogo deputato ai nostri sacrifici d’imposta, lì dove si incrociano i destini dei contribuenti accomunati dall’ineluttabile appuntamento con le tasse.Visto da fuori, il palazzone dell’Eur è uno dei simboli forti dello Stato, la stanza dei bottoni dalla quale si governano e si garantiscono gli obiettivi di finanza pubblica decisi da Esecutivo e Parlamento.Visto dall’interno, è un grande bastimento con la barra del timone spezzata, che avanza a forza di remi in direzione del caso. Il vento della politica, che soffia sempre contro, sospinge in alto mare anziché mostrargli un faro. Ce la farà il nocchiero a scongiurare il naufragio? La soluzione sta nelle risposte che saranno date a dieci grandi emergenze, quelle qui sotto elencate senza pretese di completezza.
• La riforma tradita.
L’ultima traversata del bastimento inizia con la legge 29 ottobre 1991, n.358 sulla riorganizzazione del ministero delle Finanze. La struttura viene suddivisa in due grandi dipartimenti: quello delle Entrate, deputato in sostanza a far affluire il gettito nelle casse erariali, e quello del Territorio, responsabile della gestione del catasto, delle conservatorie e dei beni immobili dello Stato. Completano il quadro il dipartimento delle Dogane, già varato in attuazione della delega contenuta nella legge 10 ottobre 1989, n. 349, e la direzione generale del Personale, che reca già nella dicitura la propria specifica funzione gestionale. A latere, il presidio della Guardia di Finanza, lo speciale Corpo di polizia alle dipendenze del ministro delle Finanze. A cinque anni dall’introduzione, la riforma è un libro di occasioni perdute. Grave è soprattutto la mancata realizzazione degli uffici unici delle Entrate, che a livello territoriale avrebbero dovuto rappresentare il punto di svolta verso un Fisco meno ostile al contribuente. I contenuti delle deleghe fiscali previste nel collegato alla Finanziaria ’97 segnano probabilmente la condanna a morte di un’innovazione mai realmente perseguita.
• Ma anche a livello centrale i problemi non mancano, a partire dai concorsi interni che, come la tela di Penelope, non finiscono mai. La stessa legge di riforma, inoltre, ha assegnato una serie di competenze a organismi centrali, aggravando le procedure burocratiche e creando vere e proprie duplicazioni di compiti. Un caso per tutti: per amministrare il personale esiste una direzione generale ad hoc, ma anche in ciascuno dei dipartimenti opera una direzione centrale che si occupa del relativo personale. E non si può certo dire che repetita iuvant se è vero, come sostengono i sindacati, che non si trovano o non sono aggiornati gran parte dei fogli matricolari dei dipendenti.
• Scarsa attenzione alla gestione.
I dipartimenti sono di fatto repubbliche autonome, con una propria organizzazione, una propria metodologia di lavoro e un diverso controllo dei risultati. C’è chi non si scandalizza più di tanto: è facile argomentare che la diversità nasce dai contenuti, l’attività delle Entrate e quella del Territorio in fondo hanno ben poco in comune. A risentirne, tuttavia, è l’attenzione complessiva per la gestione. E questo deficit pesa ancora più che in altre pubbliche amministrazioni, vista la specificità delle Finanze. Una svolta potrebbe essere rappresentata dall’ambizioso programma Ppc (pianificazione, programmazione e controllo) ideato da Gianni Billia (allorché occupava la poltrona di segretario generale) e oggi curato da Giorgio Tino, ma tuttora in fase sperimentale.
• Il rebus del segretariato generale.
I dubbi sul coordinamento operativo e sul controllo di gestione perderebbero significato se funzionasse a pieni giri il segretariato generale, poderosa struttura dotata di ben cinque direzioni. In realtà la carica di segretario generale è sempre stata un oggetto misterioso: partorita da una formulazione normativa confusa, assegnata per la prima volta a Giorgio Benvenuto, poi a Gianni Billia e quindi a Claudio Zucchelli, non ha mai trovato nella considerazione dei ministri e, quindi, all’interno della struttura di viale Europa, quella centralità e autorevolezza che avrebbe dovuto assumere. Da pochi giorni l’incarico è passato a Giuseppe Roxas, capitano di lungo corso della burocrazia ministeriale, per lunghi anni alla testa del dipartimento Entrate. La scelta del ministro Visco non è stata, però, finalizzata tanto a valorizzare il ruolo del segretariato generale, quanto a imprimere una svolta alla guida del dipartimento Entrate, con l’arrivo di Massimo Romano dalla direzione regionale Emilia Romagna.
• Ufficio legislativo cercasi.
Uno dei compiti cruciali del ministero delle Finanze è la stesura delle norme, da quelle legislative a quelle applicative e interpretative. Per queste ultime scendono in campo le direzioni competenti, con i ritardi che, purtroppo, contribuenti e professionisti ben conoscono. Specialità della casa: le circolari dell’ultimo giorno e quelle che spiegano i problemi in modo così parziale e complicato da richiedere una successiva circolare per rispiegarli.
• Per le norme più impegnative servirebbe un brain trust che purtroppo non c’è, o se c’è non si vede. L’ufficio legislativo, ovviamente composto da professionalità specifiche, si occupa della correttezza e della messa a punto formale dei testi. I contenuti sostanziali sono ancora una volta affidati ai direttori centrali, cioè gli stessi uomini che hanno anche tutte le responsabilità gestionali, al Gabinetto del ministro e ai suoi consiglieri. Nel caso di Vincenzo Visco, i consiglieri economici e giuridici si contano sulle dita di una mano: Vieri Ceriani, della Banca d’Italia; Giuseppe Peleggi, del Secit; Ugo Sposetti, capo della segreteria tecnica; Gianni Guerrieri e Alessandro Di Battista. Consulenti esterni sono Raffaello Lupi, docente di diritto tributario all’università di Roma, con i commercialisti Giampiero Brunello (studi di settore) e Tommaso Di Tanno (redditi di capitale). I rapporti tra questa task force e gli alti burocrati? Inesistenti. Intanto si profila all’orizzonte la stesura delle deleghe del collegato alla Finanziaria ’97, un impegno che metterebbe a dura prova qualunque ufficio legislativo.
• Ruoli troppo parcellizzati.
Immaginate una partita di calcio in cui i difensori non possono superare la metà campo e gli attaccanti non possono rientrare in interdizione. Nessun allenatore accetterebbe mai una panchina in simili condizioni. I partiti, invece, si contendono con accanimento la poltrona di ministro delle Finanze e lo sventurato che accetta dovrà dirigere una squadra che gioca in quel modo.
• Si prenda l’esempio dell’Iva. Al ministero il problema è stato ”risolto” così: se la questione riguarda le disposizioni generali interviene la divisione settima del servizio terzo; se riguarda gli obblighi contabili compete alla divisione 12 del servizio sesto; per i regimi speciali scende in campo la divisione 13 dello stesso servizio. Le norme sull’Iva comunitaria competono, invece, alla divisione 14 del servizio settimo. In caso di sanzioni interviene la divisione sesta del servizio terzo di un’altra direzione centrale, quella per l’accertamento.Va da sé che per la riscossione è responsabile un’altra divisione centrale, quella, appunto, della riscossione. Ecc, ecc...
• Competenze da precisare.
Per un ruolo troppo parcellizzato, eccone un altro che sembra ”clonato” senza (apparente) motivo. La domanda è facile: che differenza c’è tra l’Ufficio per gli studi di diritto tributario comparato e per le relazioni internazionali, che fa capo al segretariato generale, e la divisione 14 del servizio settimo della direzione centrale affari giuridici e contenzioso, che ha come compiti d’istituto l’interpretazione e applicazione delle convenzioni internazionali? Un aiuto giunge dallo stesso regolamento istitutivo, laddove prevede per la divisione l’obbligo di avere ”rapporti” con l’ufficio per le relazioni internazionali. La morale? Praticamente clonati, ma ben coordinati.
• Competenze da precisare.
Per un ruolo troppo parcellizzato, eccone un altro che sembra ”clonato” senza (apparente) motivo. La domanda è facile: che differenza c’è tra l’Ufficio per gli studi di diritto tributario comparato e per le relazioni internazionali, che fa capo al segretariato generale, e la divisione 14 del servizio settimo della direzione centrale affari giuridici e contenzioso, che ha come compiti d’istituto l’interpretazione e applicazione delle convenzioni internazionali? Un aiuto giunge dallo stesso regolamento istitutivo, laddove prevede per la divisione l’obbligo di avere ”rapporti” con l’ufficio per le relazioni internazionali. La morale? Praticamente clonati, ma ben coordinati.
• Il paradosso degli organici.
I numeri e la distribuzione del personale sono fonte di problemi a non finire. Basti qui ricordare che al ministero si registra una sovrabbondanza di impiegati esecutivi e d’ordine e una drammatica carenza di dirigenti e direttivi. Negli uffici-chiave, dove si governano l’applicazione delle imposte, l’attività interpretativa e i controlli tributari, i dirigenti dovrebbero essere numerosi e motivati, invece sono pochi e frustati. Quelli effettivamente in servizio sono 500, contro i 2.412 previsti dalla nuova pianta organica. Moltissimi sono i reggenti, cioè funzionari della ex carriera direttiva che esercitano mansioni superiori alla propria qualifica senza stato giuridico né trattamento economico conseguenti.
• Gli incentivi economici.
impossibile raggiungere gli obiettivi di qualità del servizio nell’attuale situazione di appiattimento retributivo. Il quadro degli stipendi è scoraggiante (in media quattro milioni lordi al mese, pari a 2,6 milioni netti in busta, per un direttore di divisione) ma ancora più sconfortante è l’impossibilità di prevedere i compensi extra per i più meritevoli, o avanzamenti di carriera svincolati dagli automatismi dei concorsi. Le soluzioni non sono facili, ma appaiono quanto mai necessarie, perché proprio dalla valorizzazione dei ruoli dirigenziali e dalla motivazione delle professionalità elevate, dipende in larga parte la vittoria nella scommessa di un Fisco semplice ed efficiente.
• La motivazione del personale.
Sono in tanti, al ministero, beneficiati e insieme vittime di una politica del personale rimasta per decenni fuori controllo. La maggior parte di loro coltiva pur vaghe speranze e ambizioni, e chiede solo di poter fare, magari in un contesto diverso. Ci sono però anche quelli che dilapidano il tempo tra un vacuo apprezzamento e una telefonata, ”spostando carte”, come lamentò il ministro Visco appena insediato. Impermeabili alle emergenze, sordi alle sollecitazioni, non si stupiscono di nulla perché ne hanno viste tante e sono preparati a tutto, fuorché alla responsabilità del lavoro. Il loro obiettivo è passare inosservati fino al traguardo della pensione, ma sarebbe giusto che fossero ricordati comunque, magari con un «Furono ai remi sulla galera come se stessero in crociera». E scusate se è poco.