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Antonio Sereno


IL RITORNO DEL MINISTERO DEL TURISMO
HOTEL MANAGERS
Primavera 2009



Il decreto del Presidente della Repubblica 8 maggio 2009, nominando l’On.le Michela Vittoria Brambilla, Ministro del turismo su proposta del Presidente del consiglio, fa rivivere il vecchio Ministero soppresso nel 1993.

La stampa ha manifestato una diffusa approvazione insieme al timore di un nuovo contrasto con gli organi regionali per la gestione di questa materia mentre qualcuno chiede quale sia la ragione del ritorno del Ministero eliminato per volontà popolare.

Una cosa è evidente: non ha giovato al progresso del turismo la logica della conflittualità fra il Governo e le Regioni e l’incertezza dell’assetto istituzionale, iniziata negli anni 70 e conclusasi con il referendum abrogativo; a questo punto conviene esaminare brevemente la storia dei vari passaggi e verificare se vi siano i presupposti legislativi per il ritorno al Ministero e quali azioni possa svolgere -e come- nel sistema federalista.

Il problema nasce nel 70, con l’attuazione dell’ordinamento regionale e si accentua negli anni; sin dall’inizio, infatti, le Regioni hanno rivendicato la loro autonomia in materia, determinando una lunga situazione conflittuale che ha visto il ripetuto intervento della Corte costituzionale e la stesura di due leggi quadro sul turismo, nel tentativo di regolamentare il settore rispettando le prerogative degli organi locali, finché nel 1993, il Ministero fu soppresso, insieme a quello dell’Agricoltura e foreste, a seguito di un onda referendaria che si sarebbe dovuta evitare.

Non potevano lasciarsi senza un riferimento centrale materie così importanti: il Ministero dell’agricoltura tornò in vita come Amministrazione delle politiche agricole, anche perché la materia era espressamente prevista nel Trattato comunitario, il turismo passò alla Presidenza del Consiglio, come Dipartimento, mentre era divenuta determinante, con il progressivo affermarsi del federalismo, la Conferenza Stato-Regioni, organismo ove si conciliavano le istanze degli organi locali con quelle del Governo.

Nel frattempo era venuta in luce la connotazione industriale del turismo, originariamente inquadrato nei “”servizi””; si ritenne pertanto opportuno trasferirlo dalla Presidenza al Ministero dell’industria, che poi diverrà “”delle Attività produttive”” e le categorie furono liete della qualificazione che gli addetti acquistavano, anche se la struttura subiva una deminutio, per così dire, passando da un organo superiore, che proprio per questo era stato accettato dalle Regioni, ad un semplice Ministero.

Nei primi anni del nuovo secolo questa concezione si rivela sempre più inadeguata: il turismo ha forti connotati culturali e non risponde alle leggi che governano il prodotto industriale poiché ha la tendenza a prescindere dal rapporto con l’economia ed a crescere in funzione di un’esigenza sociale. Si è verificato, infatti, che il turismo evolve anche in momenti di crisi. L’attuale recessione mondiale non lo ha bloccato anche se ne sta mutando le caratteristiche: uno studio Coldiretti-SL&A mostra la tendenza all’aumento dei viaggi mentre se ne riduce la durata; nel 2008 vi sono stati 50 milioni di micro viaggi, contro i 47 milioni con pernottamenti superiori a quattro notti.

La trasversalità del turismo, nel permanere delle riserve da parte delle Regioni sulla competenza del Ministero, hanno indotto il Governo ad un nuovo trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei ministri, affidando il settore ad un Sottosegretario, affiancato dal Comitato nazionale del turismo con funzioni di indirizzo e coordinamento, per consentire alle Regioni le funzioni normative che il federalismo ha loro assegnato in via esclusiva.

Si torna, in sostanza, al vecchio quadro istituzionale degli anni 60, quando l’attività del Ministero era sostenuta da un Consiglio centrale e da un Comitato consultivo; era stato anche riformato l’Ente nazionale per le industrie turistiche che divenne Ente nazionale italiano per il turismo. Lo stesso itinerario è stato percorso attualmente con la riforma dell’ENIT-Agenzia, mentre sono state varate importanti intese operative con il Ministero degli esteri e l’ICE, quanto al made in Italy e si organizzano iniziative di notevole impatto sui flussi come le manifestazioni per il 150.mo Anniversario dell’Unità d’Italia nel 2011 e l’Expo nel 2015.

Appare, tuttavia, necessario favorire la collaborazione fra il settore pubblico e privato interessati allo sviluppo turistico, rendere il sistema Italia più conosciuto e più accessibile favorendo la trasparenza del mercato e tentare una politica unitaria di promozione all’estero e di programmazione turistica nazionale.

Per raggiungere questi risultati si ritiene utile il ritorno al Ministero del turismo o per meglio dire, delle politiche turistiche, e alla Camera, a fine 2008, sono state presentate proposte di legge che giungono ad ipotizzare la modifica dell’articolo 117 della Costituzione per rimuovere gli ostacoli derivanti dalla competenza delle Regioni.

Questa ipotesi -atto n. 1709, dell’On. Pierluigi Mantini ed altri- che mira a far rientrare il turismo nella legislazione concorrente Stato-Regioni, è quella di più difficile percorso mentre va osservato che l’esistenza di un Ministero non contrasta con la riforma del titolo V della Costituzione: spetta, comunque, allo Stato la competenza in ambiti critici come i rapporti internazionali, l’innovazione, il coordinamento, la politica economica.

L’opportunità di un organo centrale deriva, poi, dagli accordi di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificati dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, che introducono il turismo nel trattato dell’Unione europea, dandogli esplicito rilievo ed autonomia.

Sembra di poter dare una risposta positiva al primo quesito che c’eravamo posti sulla possibilità di un Ministero pur in presenza dell’ordinamento federalista.

Non sembra, pertanto, necessario modificare la Carta costituzionale per ridisegnare l’impegno governativo nel campo, occorre soltanto la volontà di porre il turismo al centro della programmazione e conferire al settore le necessarie risorse per il miglioramento e la riqualificazione dell’offerta.

Prescindono, infatti, da modifiche costituzionali le altre proposte di legge: n. 2303, dell’On. Giuseppe Galati, n. 1877, dell’On. Michele Traversa ed altri e n. 1724, dell’On. Carmelo Briguglio, mentre al Senato è stato presentato, ad iniziativa dell’On. Cursi ed altri, il disegno di legge n. 1301, “”Nuove disposizioni in materia di turismo ed istituzione del Ministero delle politiche turistiche””. Si tratta di uno schema molto articolato che giunge a tracciare le linee della promozione attraverso una ulteriore riforma dell’Enit-Agenzia in una struttura itinerante che possa seguire le problematiche del turismo con rapidità, ispirandosi ai principi dell’ente pubblico economico.

Si dimentica, ancora una volta, l’aspetto socio-culturale del fenomeno e l’opportunità di non inseguire il turismo nelle sue innumerevoli mutazioni, ma piuttosto di indirizzarlo con una politica orientata sulle possibilità del territorio che vanno dalla cultura alla gastronomia, dai prodotti alle bellezze naturali e alla qualità dell’offerta turistica.

Durante il breve periodo quale Sottosegretario di Stato, l’On.le Brambilla, utilizzando l’ampia delega conferita, ha compiuto almeno due operazioni di notevole rilievo: l’accordo sulla promozione per allargare i confini del mercato europeo, ed il varo dei requisiti minimi per la classificazione alberghiera, onde rendere omogeneo il mercato della ricettività poco trasparente per le diversità normative tra una Regione e l’altra, per cui il turista, a parità di stelle, non è certo di godere degli stessi servizi sul territorio italiano.

Sulla prima operazione dobbiamo dire che il prodotto turistico non è eguale a quello industriale, essendo strettamente collegato alle caratteristiche del territorio, alla sua storia e alla sua cultura, per cui non appare ipotizzabile per il turismo una ipotesi di allargamento del mercato come quella recentemente operata nel settore degli autoveicoli.

Quanto alla seconda operazione, certamente utile per migliorare la trasparenza del mercato, dobbiamo segnalare l’importanza della Conferenza Stato-Regioni, attraverso la quale gli organi locali hanno assunto l’impegno di realizzare le linee operative concordemente elaborate.

La Conferenza Stato-Regioni è oggi determinante per l’elaborazione delle politiche di programmazione, come ha dimostrato la recente vicenda del piano casa che il Governo ha elaborato e le Regioni hanno ritenuto di dover ulteriormente approfondire. In materia di turismo, considerata l’esclusiva competenza regionale, il passaggio in Conferenza delle azioni di politica settoriale appare ancora più determinante e per questo, tra le misure che il Ministro dovrebbe adottare, la prima dovrebbe essere quella di istituire presso la Conferenza, come per le altre materie, un Comitato per il turismo che si occupi dello studio del fenomeno e sia d’ausilio per le Regioni e le Amministrazioni dello Stato; un piccolo nucleo di esperti centrali e locali, in servizio permanente e non occasionalmente riunito quando trattasi di emergenze, contatto indispensabile tra l’azione politica centrale e la conseguente attività normativa delle Regioni.

Infatti, quello che manca è la sinergia, l’azione mirata a creare nuove motivazioni o a migliorare la fruizione di quelle esistenti come ad esempio la creazione di poli congressuali, di una rete di porti turistici, la programmazione degli eventi sul territorio, tutte operazioni che richiedono un coordinamento intersettoriale sia a livello centrale che regionale, incidendo sulla rete delle comunicazioni, dei trasporti e sull’efficienza del sistema Italia.

Sembra carente il miglioramento e la riqualificazione dei settori e sub settori in cui si articola il turismo: gli interventi per la ricettività -rapporto cubatura servizi igienici delle stanze e normativa antincendio; la regolamentazione delle professioni turistiche lasciate alle Regioni, con effetti a macchia di leopardo che non giovano assolutamente alla chiarezza del mercato. La guida turistica, i cui spostamenti in Italia sono ostacolati in spregio alla libertà di trasferimento, il direttore d’albergo, che non tutti gli enti locali hanno ritenuto di prendere in considerazione, dovrebbero trovare spazi di tutela della formazione e professionalità.

Se il Ministero, quindi, istituendo il Comitato quale organo di raccordo Centro-Regioni, riuscirà ad operare in sinergia con tutte le forze interessate ed avviare, al più presto, le misure di riordinamento e promozione necessarie per invertire l’attuale tendenza negativa, il suo ritorno sarà senz’altro utile.





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CORTE COSTITUZIONALE E PROFESSIONI TURISTICHE

23 aprile 2010
Antonio Sereno



Come è noto il Governo è impegnato, anche in ossequio alle direttive dell’Unione Europea, a tracciare il quadro regolamentare delle attività professionali per adeguarne l’ordinamento alla nuova realtà economica e sociale.

In parallelo nel settore turistico, accanto alle figure tradizionali della guida e dell’accompagnatore, vi sono nuove attività la cui disciplina, in assenza di un intervento statale, viene effettuata dalle Regioni che non hanno alcun titolo per farlo come è stato più volte affermato dalla Corte Costituzionale, da ultimo con sentenza n. 132 del 2010.

Il problema è rilevante per importanza economica e per la qualificazione del settore, ed è grave che le professioni del turismo, anche quelle più antiche, siano oggi prive di normativa con pregiudizio del sistema operativo.

A livello centrale, infatti, il DPR 27 aprile 2004, ha annullato l’Art. 7 della nuova legge quadro sul turismo n. 135, del 2001, e il successivo Accordo Stato/Regioni 13 settembre 2002, nella parte in cui definisce le professioni turistiche e demanda alle Regioni la loro regolamentazione.

Secondo il Consiglio di Stato, l’Art. 7 non tiene conto che le prestazioni dei professionisti non sono rivolte in via esclusiva al turista, ma alla generalità della società. Il Consiglio ha quindi rivolto al Governo l’invito a creare gli Albi Nazionali onde offrire la necessaria dignità agli operatori e qualificare il mercato.

Tale esigenza è stata rappresentata anche dal Parlamento Europeo nella Risoluzione B5-0430, 043 e 0432/2003, ove si legge che le caratteristiche dei servizi professionali richiedono un’adeguata regolamentazione che offra agli utenti finali ogni garanzia di preparazione tecnica ed affidabilità.

Quanto alle norme regionali, la Corte Costituzionale (sentenza 405/05) nel dichiarare illegittima la legge n. 50-2004, della Toscana, sulle professioni intellettuali, ha ritenuto che é riservata allo Stato la normativa sui requisiti di accesso e sulla istituzione degli Albi e la gestione degli Ordini professionali per cui le Regioni potranno disciplinare le attività solo nell’ambito di quanto previsto dagli enti nazionali, quali gli Ordini e i Collegi.

Ne consegue che tutte le norme regionali, attualmente in contrasto con tale principio, sono da considerare nulle.

Ne abbiamo conferma nella sentenza della Corte Costituzionale n. 271, del 19 ottobre 2009, che ha dichiarato l’illegittimità di alcune norme dell’Emilia-Romagna, del 27 maggio 2008, sulla disciplina delle attività di animazione ed accompagnamento turistico.

La Corte ha ripetuto che compete allo Stato l’individuazione dei profili professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio. Tale principio è valido anche per le professioni turistiche. Invero, ricorda l’organo giudicante, già la sentenza 222, del 2008, ha stabilito che l’attribuzione delle professioni alla competenza dello Stato, prescinde dal settore nel quale l’attività professionale si esplica e corrisponde all’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente anche con i principi dell’ordinamento comunitario.

Da ultimo, con sentenza 132, del 12 aprile 2010, la Corte ha annullato per illegittimità la legge della Regione Puglia 19 dicembre 2008, n. 37, recante “”Norme in materia di attività professionali turistiche””.

La Regione aveva previsto la creazione di tre figure: l’interprete turistico, l’operatore congressuale e la guida turistico-sportiva.

Tali attività non risultano regolate dalla legislazione statale vigente e non possono essere disciplinate dalla Regione poiché la istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad esso, risultano precluse alla competenza degli organi locali.

E’ la sesta pronuncia che mette in luce l’assenza dello Stato sin dal 2004

mentre le norme delle Regioni, tra l’altro, impongono arbitrariamente il numero chiuso, delimitano l’ambito di esercizio della professione a una parte del territorio, non prevedono una omogeneità di formazione e non hanno un calendario fisso per l’autorizzazione all’esercizio dell’attività.

E’ chiaro che tale situazione nuoce al turismo.

Nel riordinare le attività professionali non dovrebbe essere dimenticato il settore: il problema potrebbe essere affrontato insieme alle altre professioni, ovvero ampliando lo schema di legge sul turismo montano che il Ministro Brambilla ha recentemente varato.

Sarebbe opportuno estendere lo schema alle altre professioni, non dimenticando la guida ed il direttore d’albergo, in modo che, sulla scorta delle indicazioni fornite dal Consiglio di Stato e dalla Corte Costituzionale, dia una disciplina completa creando gli Ordini e tracciando le linee utili per l’ulteriore, eventuale normativa da parte delle Regioni.











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Turismo tra passato e futuro

Antonio Sereno



Centro Studi Touring Club Italiano

la Rivista del Turismo n.3-2008





Un’ interessante cronistoria per ricostruire il lungo e delicato

rapporto tra turismo e istituzioni pubbliche centrali



Si è da poco insediato il sessantaduesimo Governo dell’era repubblicana iniziata con il Gabinetto Parri il 21 giugno 1945; siamo alla sedicesima legislatura e nonostante l’importantissimo ruolo rivestito dal turismo, per questa materia resta ancora valida la celebre definizione “”turismo gigante economico, nano politico””.

Oggi le categorie sono, finalmente, concordi nel chiedere alla politica un intervento deciso: si vuole perfino il ritorno del Ministero, ma anche la politica manifesta interesse verso il comparto; la dimostrazione è nella relazione approvata dalla Decima Commissione della Camera il 27 febbraio 2008, sullo stato di attuazione della legge 135/2001, concernente la riforma della legislazione nazionale del turismo.

Era stata avviata, infatti, nella precedente legislatura una indagine conoscitiva che ha fatto registrare, nonostante un notevole movimento valutario -si attribuiscono al turismo, tra risorse dirette e indirette, circa 140 milioni di euro nel 2006- un arretramento della posizione dell’Italia tra i top ten del turismo mondiale -sarebbe scivolata dal terzo al quinto posto, superata recentemente dalla Cina!

La relazione della Commissione attività produttive attribuisce i problemi un po’ a tutti i protagonisti: dal Governo che non ha manifestato un’azione politica decisa, alle Regioni che non hanno collaborato fra loro e col Governo, alle categorie che hanno manifestato una dispersiva atomizzazione e scarsa sinergia con le forze interessate allo sviluppo del settore.

Le motivazioni sono da ricercare soprattutto nel travagliato iter ordinamentale del turismo che ha visto il succedersi di vari titolari e la contrapposizione, per molti anni, del Centro alle Regioni, nonché nel sistema seguito per sostenere il settore dal momento che l’intervento, sia a livello centrale che locale, ha risposto, per troppo tempo, alla logica della straordinarietà piuttosto che a quella di una programmazione meditata.

Al momento dobbiamo registrare che il Governo, nominando un Sottosegretario con specifica delega al turismo, ha tenuto fede all’impegno assunto con la legge 24 novembre 2006, n. 286, all’art. 2, punto 98: le funzioni in materia turistica sono esercitate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nel quadro del riordinamento della PA.

Con questa norma si ritorna agli inizi del 900, quando il regime fascista esercitò il controllo del settore attraverso la Presidenza desiderando imprimere la massima spinta possibile al turismo, considerato un efficace strumento di progresso economico e sociale del paese, che andava, pertanto, seguito da una guida autorevole.

L’intervento del Governo nel campo turistico risale al 1931, quando con Regio decreto legge 23 marzo n. 371, fu istituito un Commissariato preposto alla direzione e al coordinamento di tutte le attività nazionali concernenti il turismo. Accanto al Commissariato fu posto il Consiglio centrale del turismo con funzioni consultive mentre era già operante l’Ente Nazionale per le Industrie Turistiche –poi Ente Nazionale Italiano Turismo- per il potenziamento all’interno e la promozione sui mercati esteri.

Nel 1934, le attribuzioni del Commissariato furono devolute al Sottosegretariato di Stato per la stampa e la propaganda, organo della Presidenza, e venne istituita la Direzione generale per il turismo. Nel 1935, il Sottosegretariato diveniva Ministero per la stampa e la propaganda e nel 1937, Ministero della cultura popolare: il turismo lasciava la Presidenza del Consiglio per essere gestito dall’Amministrazione che aveva in carico la promozione dell’Italia e del regime fascista di fronte al mondo intero.



LE GRANDI NOVITA’ TRA LE DUE GUERRE

Al comparto fu dedicata grande attenzione: furono istituite le Stazioni di cura, gli Enti provinciali, l’imposta di soggiorno, l’obbligo di denuncia per i clienti delle strutture ricettive, il contributo speciale di cura e fu imposto un prelievo sulle arti, professioni ed esercizi che operavano nelle località dichiarate stazioni di cura, soggiorno e turismo onde finanziare gli enti che dovevano provvedere allo sviluppo del comparto. Fu varata una normativa di intervento e regolamentazione dei settori e sub settori in cui si articola la materia turistica che doveva rimanere valida fino agli anni 80 ed oltre, gettando le basi perché l’Italia raggiungesse il secondo posto nel mondo nella ricettività dopo gli Stati Uniti d’America.

Nel 1943, con la scomparsa del Ministero della cultura popolare, le competenze turistiche furono demandate al Sottosegretariato di Stato per l’Interno; nel 1944, la materia passò nuovamente alla Presidenza del Consiglio, attraverso il Sottosegretariato della stampa e le informazioni e poi, nel 1947, con un Commissario per il turismo.

Il settore, con la legge 31 luglio 1959, n. 617, fu trasferito al Ministero del turismo e dello spettacolo che continuò ad avvalersi delle strutture periferiche, Aziende autonome ed Enti provinciali, nonché del Consiglio centrale e proseguì nella incentivazione e regolamentazione delle attività. Diminuisce, invece, l’attività di controllo mentre si afferma l’autonomia regionale che porta al trasferimento agli enti locali delle funzioni in materia turistica nel 1972, trasferimento che si perfeziona nel 1977, con il DPR 616.

Va ricordato che mentre negli anni 60 l’intervento del Ministero, sull’onda dell’attività precedente, si rivolse principalmente alla ricettività, col passare del tempo si caratterizzò attraverso varie leggi -685 del 1967, 326 del 1968, 717 del 1965, 614 e 445 del 1966, ed acquistò carattere straordinario mirato al Mezzogiorno, alle zone depresse dell’Italia centrale e meridionale e dell’Appennino centro-settentrionale.

La prima legge quadro sul turismo del 1983, dispose anch’essa un intervento aggiuntivo dello Stato ai fini dello sviluppo e del riequilibrio territoriale delle attività con specifico riferimento alle aree del Mezzogiorno, nonché per favorire l’ammodernamento delle strutture ricettive, dei servizi turistici e dei centri vacanza, compresi quelli del turismo nautico, congressuale e termale. I relativi fondi vennero trasferiti alle Regioni con nominale vincolo di rendiconto.

Il parallelo affermarsi del federalismo fece cessare nel 1992, il sostegno della legge quadro anche se non erano mutate le esigenze del settore che gli enti locali non riuscivano a fronteggiare; le Regioni, infatti, dal 70 al 90, hanno proseguito l’intervento già svolto dallo Stato e non hanno effettuato una programmazione generale rimanendo ciascuna ancorata al proprio ambito territoriale.

Nel 1988, il Ministero si fece artefice, quindi, della legge 556 che stanziò oltre 400 miliardi per le iniziative turistiche nazionali e regionali. Il turismo venne sostenuto anche dalla legge 424, del 1989, che mirava a contrastare gli effetti negativi dell’inquinamento dell’Adriatico sull’offerta balneare; negli anni 90, l’intervento è proseguito attraverso la 488 del 1992, concepita per il comparto industriale ed estesa alle imprese turistiche il 20 luglio del 1998.

Nonostante l’azione incentivante del Ministero, la spinta federalista aveva, intanto, sviluppato una notevole conflittualità che non fu risolta dalla nuova Legge-quadro del 2001, travolta dalla riforma che nello stesso anno, riscrivendo l’Art. 117 della Costituzione, ampliò i poteri degli organi locali in materia turistica.

Possiamo affermare che i risultati dell’intervento regionale a seguito del federalismo hanno comportato uno sviluppo turistico a macchia di leopardo, con alcune Regioni che hanno avuto risultati notevoli, come il Piemonte la Puglia ad esempio, mentre altre, e per tutte si cita la Campania, non sono riuscite a inserirsi in una dinamica di crescita perché è rimasto prevalente l’interesse locale con poco respiro e scarse risorse di investimento.

Nel 1993, il Ministero del Turismo era stato nel frattempo soppresso e la gestione era proseguita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la creazione di un Dipartimento, attraverso il Fondo per la riqualificazione dell’offerta turistica, creato nel 1995, utilizzando le risorse finanziarie non impiegate dagli enti locali.



DA DIPARTIMENTO A DIREZIONE GENERALE

Il nuovo momento centrale non trovò molto credito presso le Regioni e il Governo, anche a seguito dell’abbandono della vetusta concezione del turismo come appartenente alla sfera dei servizi e la sua qualificazione come attività industriale, decise di trasferire la gestione al Ministero dell’industria: il Dipartimento si trasformò in Direzione Generale e tale assetto mantenne anche quando l’Industria divenne Ministero delle Attività Produttive.

Intanto gli enti territoriali avevano compreso che era opportuno un miglior sistema di gestione del settore: l’auto coordinamento attraverso la Conferenza Stato-Regioni.

Si può affermare che mentre si effettuava il trasferimento all’Industria, le Regioni già lo ritenevano inadeguato e palesavano l’esigenza di un riferimento più autorevole che tenesse conto delle competenze esclusive degli enti, mentre gli studiosi evidenziavano che il settore era un fatto sociale difficilmente riconducibile alle logiche industriali.

Si iniziò a parlare di un’Authority per il turismo; si fece osservare che non c’era solo il problema del mercato interno, ma anche quello della promozione, sollecitando sinergie con tutti gli enti –ICE, Camere di commercio, Istituti italiani di cultura, Ambasciate, etc.- che operano all’estero.

Giungiamo così al decreto di accompagno della finanziaria 2007, che istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Dipartimento per lo Sviluppo e la Competitività del Turismo.

Nel frattempo, con legge 14 maggio 2005, n. 80, si è provveduto alla riforma dell’ENIT in Agenzia nazionale del turismo, con il compito di promuovere l’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione, operando anche all’interno del paese oltre che sui mercati esteri. Contestualmente, al fine di assicurare il coordinamento delle politiche di indirizzo del settore turistico e la sua promozione all’estero, è stato istituito il Comitato nazionale per il turismo per orientare l’azione di sostegno sul territorio ed indirizzare l’attività dell’ENIT-Agenzia nella promozione.

Il Comitato nazionale è formato dai vertici delle Amministrazioni interessate, dal Presidente della Conferenza Stato-Regioni e dai rappresentanti degli organi locali indicati dalla Conferenza, nonché dalle principali Associazioni di categoria e dalle Camere di commercio.

Al Comitato è stato affiancato l’Osservatorio nazionale con compiti di indagine, rilevazione e studio.

La gestione del turismo è ritornata,quindi, alla Presidenza e ad un organismo di consulenza ed impulso, come l’antico Consiglio centrale, ove sono i rappresentanti di tutti gli enti coinvolti nel settore.

Dall’iter istituzionale risulta che il Governo non ha mancato nel sostegno finanziario passando dall’intervento in via ordinaria a quello straordinario senza soluzione di continuità. Forse questa tipologia non è stata molto efficace perché mirata a particolari emergenze, al di là di un’azione programmatica generale e lasciando alle spalle molti problemi che hanno pesato sul mercato turistico e sulla competitività. Resta, per esempio, insoluta la questione dell’adeguamento delle strutture alle norme antincendio ed alle disposizioni in materia di cubatura delle camere d’albergo e dei relativi servizi igienici, a seguito delle direttive comunitarie: molte strutture avrebbero bisogno di ristrutturazioni o di tecnologie idonee a mettere a norma la ricettività; molti operatori, soprattutto nei centri storici, dovrebbero affrontare periodi di chiusura e spese notevolissime per rispettare la regolamentazione attualmente in regime di deroga che dovrà necessariamente terminare.

Oggi, tuttavia, il quadro è mutato e dobbiamo registrare delle misure più coerenti con una politica di sviluppo che con quella di rimedio alle emergenze.



UNA NUOVA POLITICA DI SVILUPPO

Ne abbiamo conferma nella legge finanziaria 2008, con le norme concernenti il mercato e le linee di promozione attraverso il chiarimento dei sistemi operativi.

Esaminiamo, quindi, i commi 77 e 78 per le agenzie di viaggio, 193, 194 e 195 per gli interventi sul mercato, 196, 197 e 198 sul sistema dei prezzi mentre il 199 istituisce il Garante per la sorveglianza.

Sulle agenzie di viaggio si dispone che per l’organizzazione di convegni, congressi e simili possono applicare sia il regime ordinario che quello straordinario di imposta e possono detrarre l’imposta dovuta o versata per i servizi acquistati dai loro fornitori quanto alle operazioni effettuate a diretto vantaggio del cliente.

Per gli interventi sul mercato, il comma 193 dispone che per favorire la crescita dell’offerta, definendo e attuando adeguate strategie per i flussi, anche ai fini della valorizzazione delle aree sottosviluppate del paese, sono definite, con appositi decreti:

1)-le tipologie dei servizi delle imprese turistiche per i quali è necessario individuare caratteristiche omogenee su tutto il territorio nazionale, tenuto conto della capacità ricettiva e della fruizione dei contesti territoriali; 2)-le modalità di impiego delle risorse che la legge quadro sul turismo del 2001, n. 135, ha destinato ai buoni vacanza in favore delle fasce sociali più deboli e per destagionalizzare i flussi del turismo balneare, montano e termale.

In quest’ottica, per incentivare lo sviluppo strategico del prodotto turistico attraverso economie di scala e il contenimento dei costi di gestione delle imprese, si prevedono regolamenti per definire le procedure di accelerazione e semplificazione intese a favorire l’aumento dei flussi turistici e la nascita di nuove imprese.

Sarà il Dipartimento del turismo ad assicurare il supporto tecnico specialistico per i soggetti nazionali e internazionali che intendono investire in progetti di incremento e riqualificazione del prodotto.

A tal fine, il comma 196 prevede che ciascuna Camera di commercio rende noto il proprio ufficio prezzi, che riceve segnalazioni e verifica le dinamiche concernenti le variazioni dei prezzi, anche attraverso convenzioni stipulate fra le Camere di commercio, i Comuni e la Prefettura, utilizzando modelli che potranno essere disciplinati dalla Conferenza unificata.

Il comma 199 dispone, infine, che presso il Ministero dell’economia è istituito il Garante per la sorveglianza dei prezzi che agirà anche tramite contatti con l’Istat, il Ministero delle politiche agricole, il Dipartimento per la programmazione il coordinamento della politica economica della Presidenza, avvalendosi del Portale delle imprese, gestito dalle Camere di commercio che assume il nome di Portale delle imprese, dei consumatori e dei prezzi.

Abbiamo, quindi, un ventaglio di misure che mirano a dare impulso a tutto il sistema e a regolamentarne il funzionamento per assicurare una maggiore fluidità e trasparenza al mercato.

Tra gli altri interventi gestiti dalla Presidenza del Consiglio dobbiamo ricordare il regolamento per il sostegno dei sistemi turistici locali finanziati dalla legge 296, del 2006, con € 10 milioni all’anno per il 2007, 2008 e 2009. Il decreto del Presidente della Repubblica del 24 luglio 2007, n. 158, ha stabilito che sono ammessi al finanziamento fino al massimo del 90% della spesa, i programmi relativi a: 1)- interventi strutturali, infrastrutturali e di creazione di servizi; 2)- interventi di qualificazione e riqualificazione delle risorse professionali;

3)- interventi integrati a favore dello sviluppo competitivo del settore e della promozione del prodotto turistico. L’erogazione del contributo sarà per il 20% a titolo di anticipazione contestuale al decreto di assegnazione delle risorse; per il 60% alla comunicazione di inizio lavori e per residuo 20% al termine dei lavori accertati dal Dipartimento del turismo che effettuerà il monitoraggio dell’andamento dei programmi: dovranno avere inizio entro 90 giorni dalla data del decreto di assegnazione ed essere completati entro i 24 mesi successivi.

Un’ulteriore importante azione del Dipartimento è quella dell’utilizzo dei fondi comunitari strutturali destinati ad aumentare la competitività internazionale delle destinazioni turistiche italiane, per cui il settore potrà avere un ulteriore input dai fondi dell’Unione europea che, nel quadro strategico nazionale 2007-2013, mette a disposizione delle città, per investimenti in turismo e cultura, circa 5,4 miliardi di euro, di cui 4,8 sono quelli assegnati alle regioni del Mezzogiorno e alle isole, con una linea di intervento che privilegia un altro segmento trainante del turismo italiano qual è quello culturale, che vede il paese primo in Europa per numero di istituti museali e per la ricchezza del patrimonio archeologico ed artistico.



IL NUOVO COMITATO PER LE CELEBRAZIONI

Infine, in occasione del 150mo anniversario dell’unità d’Italia, il decreto del Presidente del Consiglio del 24 aprile 2007, dispone la istituzione di un Comitato per la pianificazione e l’organizzazione degli interventi connessi alle celebrazioni, in raccordo con le amministrazioni regionali e locali.

L’organismo composto dal Ministro per i beni e le attività culturali nonché dai Ministri dell’economia, delle finanze, delle infrastrutture e degli affari regionali, ha i seguenti compiti: 1)- promozione delle attività organizzative di competenza di altre istituzioni, avviando rapporti con enti e organizzazioni coinvolte nelle celebrazioni; 2)- predisposizione del programma delle manifestazioni celebrative di carattere nazionale; 3)- promozione e diffusione, a livello nazionale ed internazionale, degli eventi connessi alle celebrazioni;

4)- pianificazione di selezionati interventi strutturali volti alla realizzazione e al completamento di opere di rilevante interesse culturale e scientifico; 5)- predisposizione del piano degli interventi finanziari statali.

Il Comitato è stato costituito nella considerazione che gli interventi riguardano il miglioramento complessivo delle capacità organizzative ricettive nei centri interessati, nonché la realizzazione e il completamento di infrastrutture di rilevante carattere culturale con particolare attenzione alle città di Roma, Torino e Firenze per cui appare utile il coordinamento per una maggiore visibilità dell’Italia. Sono stati pubblicati, a suo tempo, i bandi di concorso per attuare le iniziative programmate ed esaminare ogni utile proposta promo pubblicitaria.

Dobbiamo ricordare che l’Italia potrà sfruttare un altra manifestazione di grande rilievo promozionale: l’Expo 2015; si prevedono 29 milioni di visitatori durante i sei mesi dell’evento per il quale si sta già lavorando secondo la giusta ottica della sinergia tra enti locali nonché con le categorie e con il governo.

Ci si deve attendere, quindi, da questo insieme di azioni una ripresa del turismo a fronte di una maggiore e coordinata attività di promozione anche perché sembra di notare che l’incentivazione, pur necessaria, si accompagna ad un’azione di chiarimento del mercato nonché di responsabilizzazione di tutti gli organismi che al turismo devono partecipare non solo in veste tecnica ma per un dovere sociale di sviluppo del paese.

Questo traguardo è più che mai utile in presenza delle autonomie locali e della scarsa sinergia manifestata fino ad oggi dagli operatori: occorre quindi continuare nella politica di comunicazione e mediazione, anche nei confronti dell’Unione europea, affinché l’intervento possa produrre i migliori frutti possibili e non essere disperso nelle politiche di rivendicazione locale o settoriale; va rafforzata la spinta a fare sistema per ottimizzare le varie azioni nel rispetto dei ruoli di tutti.

Appare doverosa, quindi, una programmazione nazionale del turismo che garantisca la trasparenza del mercato ed una parallela azione di coordinamento delle politiche degli enti territoriali, non solo Regioni ma anche Province, Comuni e Città, ormai parte del federalismo. Sarà poi opportuno insistere sulla responsabilizzazione, a tutti i livelli, affinché si comprenda che il turismo, come realtà sociale diffusa ed insopprimibile, è strumento di progresso culturale oltre che economico per cui va coltivata la politica dell’accoglienza quale strumento primario di promozione.



LA SOLUZIONE DELLA CONFERENZA STATO-REGIONI

Quello che si vuole suggerire per rendere efficace il necessario concerto tra i protagonisti del turismo, è un meccanismo che dia validità assoluta alle determinazioni, sia nell’attuazione della politica di programmazione, sia nel recepimento delle direttive comunitarie in materia di turismo. Uno strumento utilizzato dalle Regioni che lo riconoscono e nel quale è presente il Governo: la Conferenza unificata Stato-Regioni.

Ormai da tempo, presso la Conferenza, vengono discusse le azioni di politica del turismo ma la discussione è un evento occasionale e sporadico poiché manca un ufficio -Comitato- esistente per le altre materie, che segua in modo specifico il settore in modo da offrire un supporto tecnico continuo e un’informazione costante, che consenta misure ben studiate tanto più importanti poiché la Conferenza ha la facoltà di emettere decisioni con carattere cogente e validità generale su tutto il territorio nazionale di fronte alle quali anche le autonomie locali cedono il passo.

Sembra questo l’unico modo per superare qualsiasi ostacolo di gestione del turismo che, per la sua natura trasversale, interessa molteplici campi della vita sociale ed economica ed ha bisogno di misure certe, di rapida attuazione e valide erga omnes.

Al Comitato della Conferenza dovrebbero partecipare gli addetti al Dipartimento del turismo che hanno gestito l’intervento straordinario dello Stato ed almeno quattro coordinatori regionali, o loro delegati, in rappresentanza del Nord, Centro, Sud ed Isole in modo da esprimere la variegata complessità del territorio e le sue specifiche valenze e debolezze.

In questo modo si potrebbe efficacemente saldare il momentum politico, affidato alla Presidenza del consiglio ed al Comitato nazionale per il turismo, con il momento amministrativo, attraverso un organo al quale partecipano tutti i titolari dei poteri e nel quale è ben articolata la realtà turistica.

Oggi occorre, infatti, prendere coscienza che il federalismo è saldamente radicato nel sistema istituzionale per cui sembra sterile invocare il rafforzamento del Centro, attraverso il ritorno al Ministero del turismo, mentre l’ordinamento del Paese segue sempre più le linee delle autonomie: la soluzione migliore è quella di realizzare opportune sinergie a livello decisionale e rendere efficaci le politiche operative, superando l’attuale situazione di conflitto latente che rallenta l’azione e crea problemi con l’UE.

Le categorie prospettano fortemente l’esigenza di coordinare i 21 centri del potere locale, sia per quel che concerne l’assetto interno del settore -è sintomatica la questione relativa alla classificazione alberghiera che presenta aspetti notevolmente diversi da Regione a Regione e crea confusione nell’offerta turistica- sia per quel che riguarda la promozione all’estero, che è più efficace se svolta in nome dell’Italia.

L’azione della Presidenza del Consiglio, attraverso il descritto meccanismo, appare utile a superare ogni difficoltà. Se si aggiunge che anche l’ENIT-Agenzia è incardinato in questo sistema ed ha ripreso la facoltà di sostenere manifestazioni e iniziative che si svolgono sul territorio, non possiamo che essere soddisfatti per questo ritorno all’antico, per così dire, perché può segnare il momento di impulso per il nostro mercato e il definitivo, necessario chiarimento dell’assetto istituzionale entro il quale esercitare la politica del turismo italiano, nel quadro della programmazione economica nazionale e nel rispetto della normativa federalista.



STORIA DEL TURISMO IN ITALIA

IL MULINO EDITORE



Vi sono parecchi scritti sulla storia del turismo sebbene il settore non sia sufficientemente analizzato a livello scientifico, ma quasi tutti i

volumi pretendono di tracciare storie universali, da Mosè a Cook, o guardano al turismo dal punto di vista statistico, economico, storico o

psicologico, trattando quindi soltanto un aspetto di questo fenomeno definito proteiforme perché spazia dall’economia alla cultura, dalla religione allo sport, dal commercio alla medicina.

Il nuovo libro della Professoressa Berrino, dell’Università degli studi di Napoli, è profondamente diverso dagli altri sia perché segue in particolare lo sviluppo del turismo in Italia, sia perché di questo sviluppo, tratta i profili sociali e cioè le profonde modificazioni che i flussi, dall’800 ad oggi, hanno indotto sul territorio promuovendo la nascita di località e soprattutto nuovi costumi di vita e di accoglienza che hanno portato l’Italia al secondo posto nel mondo dopo gli Stati Uniti d’America per numero di posti letto e decretando il primato della penisola quanto ai flussi turistici perché il paese si è adeguato alle nuove tendenze del fenomeno, offrendo nuove motivazioni con un’offerta sempre migliore.

Scorrendo le pagine del volume si comprende l’evoluzione della riviera adriatica, del termalismo, delle città d’arte, del viaggiare in Italia, in una parola si legge la crescita del Paese non soltanto sul piano turistico ma su quello sociale, il profilo di una nazione che in passato dal turismo ha tratto non solo ricchezza economica ma anche un patrimonio di idee ed un modello di vita

aperto alle nuove esperienze e alle diverse civiltà.

Senza spendere altre parole possiamo dire: è un libro interessante che informa ed arricchisce il lettore.

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LUIGI GRASSIA