Cinquantamila.it La storia raccontata da Giorgio Dell'Arti

(Commissione Giovannini - sintesi. Il testo completo nel Pdf allegato).

1. Premessa e normativa di riferimento
2. Le attività della Commissione
3. Sintesi dei risultati (il confronto fra le retribuzioni dei parlamentari alle pagine 16-17 del Pdf allegato)


1. Premessa e normativa di riferimento

1.1 Premessa

La manovra per la stabilizzazione finanziaria (decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito con L.
15 luglio 2011, n.111 - "Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria", nel seguito DL98)
ha previsto il livellamento retributivo Italia-Europa per i deputati e senatori, per i membri di altri
organi di rilievo costituzionale, per i componenti gli organi di vertice di Autorità e Agenzie e per le
figure apicali delle amministrazioni pubbliche (si veda l’allegato 1). A tal fine il decreto, all’articolo
1 comma 3, ha previsto la costituzione di una Commissione che provveda alla ricognizione e
dell’individuazione "della media ponderata rispetto al PIL dei trattamenti economici percepiti
annualmente dai titolari di omologhe cariche e incarichi nei sei principali Stati dell’Area Euro
riferiti all’anno precedente e aggiornati all’anno in corso sulla base delle previsioni dell’indice
armonizzato dei prezzi al consumo contenute nel Documento di economia e finanza".
In particolare, la normativa stabilisce che:
- le determinazioni della Commissione “si applicano a decorrere dalle prossime elezioni,
nomine o rinnovi e, comunque, per i compensi, le retribuzioni e le indennità che non siano
stati ancora determinati alla data di entrata in vigore del presente decreto” (art. 1, comma 6
del DL98);
- la Commissione pubblichi i propri risultati entro il 1° luglio di ogni anno. In prima
applicazione, “tenuto conto dei tempi necessari a stabilire la metodologia di calcolo e a
raccogliere le informazioni rilevanti, la ricognizione e la individuazione riferite all’anno
2010 sono provvisoriamente effettuate entro il 31 dicembre 2011 ed eventualmente riviste
entro il 31 marzo 2012”.
La Commissione governativa per il livellamento retributivo Italia-Europa è stata istituita con
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) 28 luglio 2011 (allegato 2), dura in
carica quattro anni, è presieduta dal Presidente dell’Istat ed è composta da cinque esperti di chiara
fama, tra cui un rappresentante dell’Eurostat (Ufficio Statistico dell’Unione europea) e un esperto
designato dal Ministro dell’economia e delle finanze. La partecipazione alla Commissione è a titolo
gratuito e pertanto i componenti della medesima non ricevono alcun compenso per il lavoro svolto.
La Commissione è attualmente formata dai seguenti membri:
- Presidente: Prof. Enrico Giovannini, Presidente dell’Istat e ordinario di Statistica economica
nella Facoltà di Economia dell’Università di Roma “Tor Vergata”
- Membri:
o Dott. Roberto Barcellan, rappresentante dell’Eurostat;
o Prof. Avv. Alfonso Celotto, ordinario di Diritto costituzionale nella Facoltà di
Giurisprudenza dell’Università degli studi "Roma tre" - esperto nominato dal
Ministro dell’economia e delle finanze;
o Prof. Ugo Trivellato, ordinario emerito di Statistica economica nella Facoltà di
Scienze Statistiche dell’Università di Padova;
o Prof. Giovanni Valotti, ordinario di Economia delle aziende e delle amministrazioni
pubbliche dell’Università Bocconi di Milano;
o Prof. Avv. Alberto Zito, ordinario di Diritto amministrativo nella Facoltà di
Giurisprudenza dell’ Università degli Studi di Teramo.
Insediata il 1 settembre 2011, la Commissione si è finora riunita cinque volte1, svolgendo numerosi
approfondimenti e analisi, realizzate anche al di fuori delle riunioni plenarie, grazie al supporto dei
funzionari della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dell’Istat e di altri enti.
La presente relazione illustra le attività svolte, i risultati finora raggiunti, nonché i piani della
Commissione per l’anno 2012.

1.2 Il mandato normativo e le problematiche interpretative

La Commissione ha fin dall’inizio, come previsto dalla normativa, definito un piano di lavoro
basato sui seguenti passi:
1) individuazione dei paesi sui quali calcolare i valori di riferimento;
2) definizione del perimetro degli enti da considerare;
3) individuazione degli enti “omologhi” negli altri paesi;
4) individuazione del perimetro della dirigenza pubblica da considerare;
5) definizione del concetto di retribuzione (e del “costo” complessivo) al quale fare
riferimento;
6) definizione della procedura da seguire per raccogliere i dati necessari al calcolo delle medie
retributive;
7) raccolta dei dati attraverso i canali diplomatici;
8) analisi dei dati ricevuti, ulteriori approfondimenti e calcolo dei valori di riferimento. […]

Il lavoro della Commissione è subito apparso estremamente complesso per molteplici ragioni:
- la necessità di addivenire ad una interpretazione univoca del testo normativo di riferimento,
il cui enunciato presenta aspetti di ambiguità e talvolta di contraddittorietà2;
- l’ampiezza del mandato (vanno considerate le cariche e gli incarichi, sia elettivi sia non
elettivi, relativi a 31 tra istituzioni di vertice dello Stato (comprese Camera e Senato),
Regioni, Enti locali, autorità indipendenti ed agenzie, nonché la dirigenza pubblica delle
amministrazioni centrali dello Stato);
- la difficoltà di rinvenire negli ordinamenti esteri concetti comparabili con quelli contenuti
nella norma di riferimento, in particolare con riguardo a quello di “trattamento economico
omnicomprensivo”;
- l’eterogeneità delle situazioni delle diverse istituzioni da considerare (assemblee elettive
centrali e locali, organi costituzionali non elettivi, Autorità indipendenti, Agenzie ed Enti)”3;
- la diversità delle situazioni riscontrabili nei vari paesi, e di conseguenza la necessità di
adeguati approfondimenti per rendere significativi e comparabili dati relativi alle specifiche
situazioni istituzionali4;
- la mancanza di informazioni provenienti da fonti ufficiali e di precedenti analisi
immediatamente utilizzabili per svolgere i calcoli richiesti (nessuna organizzazione
internazionale ha mai analizzato questi aspetti);
- l’assenza di un interlocutore istituzionale unico a cui rivolgersi negli altri paesi in grado di
disporre delle informazioni necessarie5;
- la necessità di disporre di dati certi, riferiti all’anno 2010 (come previsto dalla normativa)6,
in ragione della rilevanza dell’ambito di applicazione del lavoro della Commissione. […]


2. Le attività della Commissione

2.1 Lista dei paesi e calcolo della media ponderata

Nella sua prima riunione la Commissione, sulla base di quanto previsto dal DPCM di istituzione e
dei dati forniti dall’Eurostat riferiti all’anno 2010, ha definito i seguenti paesi da prendere a
riferimento per il calcolo delle medie dei trattamenti economici:
- Germania;
- Francia;
- Spagna;
- Paesi Bassi;
- Belgio;
- Austria. […]

2.2 Definizione del perimetro degli enti da considerare

La Commissione:
- sulla base dell’elenco delle pubbliche amministrazioni pubblicato dall’Istat, ha definito la
lista completa degli organismi cui si riferisce l’art. 1, comma 1, del DL98 (allegato 3);
- dopo un’approfondita analisi delle definizioni adottate dalla normativa sulle pubbliche
amministrazioni e di quelle adottate dall’Istat a fini statistici, ha deciso, sulla base di quanto
previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123 e del parere fornito al riguardo dalla
PCM, di considerare come appartenenti alla categoria “amministrazioni centrali dello Stato”
(menzionate al comma 2 del DL98) i Ministeri e la Presidenza del Consiglio dei Ministri;
- sulla base delle classificazioni ufficiali stabilite dall’Eurostat, ha identificato l’articolazione
degli enti locali nei paesi di riferimento corrispondenti a regioni, province e comuni
(allegato 4).


2.3 Individuazione degli enti “omologhi” negli altri paesi

La Commissione ha definito un primo prospetto dei possibili “enti omologhi”, sia degli organismi
elencati nell’allegato 3 sia dei Ministeri, distintamente per ciascuno dei sei paesi (si veda l’allegato
5). Tale prospetto è stato trasmesso alle Ambasciate italiane per verifica e per le opportune rettifiche
e integrazioni. La Commissione procederà alla conclusiva individuazione degli “enti omologhi” –
corredata della segnalazione dei casi per i quali essa si presenta problematica e dei criteri che
adotterà per ovviarvi – sulla base sia delle informazioni fornite dalle Ambasciate, sia di una
parallela attività di verifica con i pertinenti enti italiani, attività che è già stata avviata.
Come si desume dall’ispezione dell’allegato 5, in questa prima fase non sempre è stato possibile
identificare gli “omologhi” degli enti italiani. Le analisi svolte hanno messo in luce due distinti
problemi:
- per vari enti italiani non risultano essere presenti “omologhi” in qualcuno dei paesi (talora in
tutti e sei);
- in altri casi la similarità identificata attraverso la denominazione dell’istituzione nasconde,
in realtà, funzioni alquanto differenti10.
Come si vede dalla tavola 2, il quadro comparativo presenta ancora numerosi problemi, per ognuno
dei quali la Commissione è chiamata a svolgere analisi supplementari, con l’aiuto della Ambasciate
e degli enti italiani. Va quindi deciso come trattare i casi in cui:
- in nessuno dei sei paesi si trovi un “omologo”;
- solo in alcuni paesi si trovi un ente omologo, ma non in tutti. Poiché la dimensione dei
singoli paesi è stata riconosciuta dalla normativa come rilevante (tant’è vero che i valori
nazionali vanno ponderati sulla base del PIL), non è chiaro come trattare casi in cui la
presenza degli enti si concentri in paesi di dimensioni nettamente inferiori a quella italiana,
visto che le remunerazioni sono parametrate anche sulla dimensione degli uffici, a sua volta
spesso determinata in funzione dell’ampiezza del paese.
Infine, va notato come la legge n. 214/2008 di conversione del DL n. 201/2011 preveda la
soppressione di tre degli enti contenuti nell’allegato 3 (Agenzia nazionale per la regolazione e la
vigilanza in materia di acqua, Agenzia per la sicurezza nucleare, Agenzia nazionale di
regolamentazione del settore postale) nonché la costituzione dell’Agenzia per la promozione
all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane (ICE), ovviamente non ricompresa nella
norma istitutiva della Commissione. In tutti questi casi, per motivazioni diverse, la Commissione ha
deciso di non procedere, per ora, alla raccolta dei dati (per completezza, le agenzie soppresse sono
comunque indicate nella tavola 2).
In estrema sintesi, ad oggi le informazioni raccolte indicano che, su 31 istituzioni ed enti (34 meno
i tre soppressi):
- per 16 si è riscontrata una presenza di enti simili (non necessariamente “omologhi”) in
almeno quattro paesi;
- per 8 non si è riscontrata alcuna corrispondenza;
- per 7 è altamente probabile l’assenza di corrispondenze chiare in un numero significativo di
paesi o comunque il quadro informativo è ancora piuttosto confuso.
Ciò significa che la Commissione proseguirà tale analisi anche nelle settimane a venire, per
verificare tali informazioni e giungere a una chiara valutazione della presenza di enti “omologhi”
nei diversi paesi.

VEDI TAVOLA PAGINA 10 NEL PDF ALLEGATO

2.5 Definizione del concetto di “trattamento economico omnicomprensivo” e questioni connesse

La Commissione ha precisato la nozione di “trattamento economico omnicomprensivo” contenuta
nel DL98, segnatamente in vista dell’individuazione dei dati da acquisire per gli organi di vertice e
per le figure apicali delle amministrazioni delle omologhe istituzioni dei sei paesi. Infatti, la nozione
di “trattamento economico onnicomprensivo” non trova corrispondenza in alcuna delle definizioni
adottate dagli istituti di statistica per calcolare gli indicatori retributivi. Conseguentemente, la
Commissione ha elaborato una “griglia” da seguire per calcolare dati comparabili per i sei paesi. A
tal fine, ha convenuto che:
- la definizione di “trattamento economico onnicomprensivo” coerente col dettato normativo e
con esigenze di comparabilità è quella di retribuzione, al lordo degli oneri sociali a carico
del lavoratore e delle imposte, percepita annualmente in termini di competenza11;
- al fine di calcolare la retribuzione “comparabile” dei sei paesi, che risponda cioè alla stessa
definizione di retribuzione onnicomprensiva vigente per l’Italia, è necessario neutralizzare
l’effetto di modi diversi – specifici dei vari paesi – di ripartizione degli oneri sociali a carico
del lavoratore e del datore di lavoro (fino ai “casi limite” di loro totale attribuzione ad uno
dei due, come in Germania e Austria).
Di conseguenza, le informazioni finali delle quali è necessario disporre per ciascuno dei sei paesi,
riferite all’ammontare percepito di competenza nell’anno, sono le seguenti:
- retribuzione al netto degli oneri sociali e al lordo delle imposte (RL);
- oneri sociali totali (OS), che a loro volta risultano dalla somma degli oneri sociali a carico del
lavoratore (OSL) e di quelli a carico del datore di lavoro (OSD). […]

Per ciò che concerne i parlamentari e i titolari di altre cariche elettive, la Commissione ha deciso di
acquisire anche i dati relativi ad altre voci che compongono il costo complessivo sostenuto dalle
finanze pubbliche. Infatti, per questa categoria la legge parla di “costo” relativo al trattamento
economico onnicomprensivo. In altre parole, per i parlamentari il legislatore non sembra limitare il
calcolo alla componente dell’indennità legata alla posizione di deputato o senatore, ma al costo
complessivo sostenuto (ovviamente al netto del valore dei servizi resi dall’amministrazione
rispettivamente della Camera e del Senato). In sintesi, le voci da considerare sono le seguenti:
a) indennità base;
b) spese per l’acquisto di beni e servizi, quali:
b1) diaria di soggiorno;
b2) spese di viaggio e di trasporto, a loro volta distinte in
b2.1) spese per tessere di libera circolazione (non limitate, cioè, a viaggi e trasporti
connessi alla funzione parlamentare)
b2.2) altre spese di viaggio e trasporto connesse alla funzione parlamentare;
b3) spese di segreteria e di rappresentanza;
b4) spese per collaboratori;
b5) spese per assistenza sanitaria;
c) altre voci e vitalizi, quali:
c1) assegno di fine mandato;
c2) assegno vitalizio;
c3) permanere di alcuni dei benefits di cui alla voce b) anche dopo la conclusione del
mandato.
Nell’analizzare queste voci relative ai vari paesi al fine di elaborare dati comparabili, la
Commissione ha incontrato una grande difficoltà per due ragioni principali:
- le difformità nei criteri di corresponsione di alcune di queste voci (segnatamente da b1 a b4),
criteri che, in maniera semplificata, possono essere ricondotti a due opposte tipologie: in via
forfettaria oppure come rimborso di spese sostenute;
- i diversi modi di finanziamento di alcuni benefici (segnatamente da b5 a c3), secondo un
principio rigorosamente contributivo oppure a carico (in tutto o in parte) della fiscalità
generale. […]


3. Sintesi dei risultati

3.1 Premessa

Come descritto in precedenza, i dati a cui si farà riferimento nel prosieguo della relazione sono
pervenuti a partire dal 13 dicembre u.s. Pertanto, la Commissione ha avuto pochissimo tempo per
analizzarli. È comunque evidente come l’eterogeneità delle situazioni riscontrate nei singoli paesi in
termini di assetti istituzionali e organizzativi e di trattamento dei contributi sociali renda i dati non
facilmente confrontabili.
Nel seguito vengono fornite le informazioni finora raccolte per i deputati e i senatori, mentre la
scarsità dei dati riguardanti gli altri enti e i dirigenti pubblici non consente, alla data odierna, la
compilazione di tavole comparative di qualità sufficiente per tali posizioni.
Per le ragioni appena ricordate, la Commissione considera i dati contenuti nella presente relazione
del tutto provvisori e di qualità insufficiente per una loro utilizzazione ai fini indicati dalla legge.
Tenuto conto delle richieste avanzate dal Governo e dalle Presidenze della Camera e del Senato, i
dati disponibili vengono messi a disposizione dell’opinione pubblica, invitando tutti gli utilizzatori
a leggere attentamente le note esplicative e sconsigliando ai mezzi di comunicazione la diffusione di
tali dati senza queste ultime.

3.2 Principali risultati per i parlamentari

Come già segnalato, in un’ottica di comparazione internazionale, è opportuno distinguere le
seguenti tre ampie tipologie di erogazioni a favore dei parlamentari:
a) indennità in senso stretto,
b) spese per acquisto di beni e servizi (erogate in forma forfettaria o di rimborso),
c) altre voci e vitalizi.
Il peso e le caratteristiche di queste tre componenti nei sei paesi (e in Italia) variano, anche in
misura significativa, in funzione:
- della natura forfettaria o meno delle somme erogate a copertura dei costi per l’acquisto di
beni e servizi;
- del finanziamento dei redditi differiti e di altre provvidenze (ad esempio, l’assistenza
sanitaria) con un meccanismo contributivo oppure a carico, in tutto o in parte, della fiscalità
generale (nonché di peculiarità nel regime fiscale a cui sono assoggettate le indennità e i
redditi differiti).
Queste differenze determinano evidenti disomogeneità, che è necessario considerare e
“neutralizzare”, per giungere a dati riferiti ai diversi paesi che siano comparabili. A questo scopo,
nelle tavole 4 e 5 le voci sub a) e sub b) sono riportate separatamente, seguendo l’articolazione
proposta e accompagnate da note esplicative. Alle voci sub c) è dedicata la tavola 6.
Va infine notato che, nel caso dei parlamentari, discrepanze di qualche rilievo possono derivare
anche dalla presenza o meno di quote che non costituiscono reddito a fini fiscali. Queste si
aggiungono ai problemi conseguenti alla diversa distribuzione del carico contributivo su datori e
lavoratori di cui si è detto al paragrafo 2.5, e a quelli, appena evidenziati, relativi ai binomi
forfettario/rimborso e assicurativo/non assicurativo.

VEDI TAVOLE PAGINA 16 (Senatori), 17 (deputati) e 18 (previdenza e pensioni) NEL PDF ALLEGATO.

[…]

La relazione è del 31 dicembre 2011.

COMMISSIONE SUL LIVELLAMENTO RETRIBUTIVO ITALIA-EU