Enrico De Mita, Il Sole 24 Ore 22/12/2011, 22 dicembre 2011
COME SI ATTACCA L’EVASIONE
La manovra finanziaria non è una parentesi nella vita dei tributi che possa prescindere dai principi costituzionali e da quelli fondamentali dell’ordinamento. Neppure l’emergenza economica consente la violazione delle garanzie costituzionali (Corte costituzionale 307/1983) che non possono essere ignorate dall’amministrazione finanziaria. Enrico De Mita
Il discorso è analogo a quello tentato in questi giorni con riguardo al sistema politico, configurando il Governo in carica come una specie di deroga ai principi costituzionali. In questo quadro il capitolo dell’evasione fiscale va letto, sia nelle sue cause che nei suoi rimedi alla luce dei principi costituzionali e di quello di legalità in particolare. Il principio costituzionale di legalità (articolo 23 della Costituzione) è uno dei pilastri del sistema fiscale, posto allo scopo di contenere la discrezionalità dell’amministrazione. Occorre un’analisi storico-giuridica per vedere da quale situazione partiamo. Le regole devono essere prestabilite perché l’amministrazione ne sia vincolata; invece l’amministrazione si inventa le regole al momento di applicarle, risolve i casi dubbi in sede legislativa, e, quando si intravede un’interpretazione del giudice favorevole al contribuente, si interviene con leggi interpretative nel corso dei processi che offendono anche la funzione del giudice. La legge tributaria italiana, lungi dal costituire un vincolo per l’amministrazione, costituisce solo la legittimazione apparente di un potere sempre più arbitrario. Abbiamo una legislazione a getto continuo: mancano leggi organiche e stabili sulla struttura dei tributi e sulla loro applicazione. Si equivoca da ogni punto di vista sulla certezza del diritto tributario, intendendo questa certezza come disciplina di ipotesi specifiche che consenta all’amministrazione di tassare ciò che vuole. Ma come si fa la lotta all’evasione? Prima di tutto organizzando l’amministrazione e dotandola, come pure in parte è stato fatto, degli strumenti telematici moderni cui corrispondono obblighi per i contribuenti e per gli altri soggetti che con essi intrattengono rapporti. Ma l’«attacco frontale all’evasione» più forte degli ultimi anni (come sono stati definiti i primi provvedimenti fiscali) è stato fatto soprattutto con la riscrittura di non poche disposizioni dell’ordinamento, operata con la mentalità e lo stile delle circolari. Una riscrittura che modifica, non sempre ragionevolmente, fattispecie e procedure per allargare le basi imponibili. Il maggior gettito non è un concetto che coincida con quello di lotta all’evasione quando non è ottenuto dall’applicazione delle disposizioni di legge, ma dalla loro ridefinizione, anche quando essa non è necessaria. È un vecchio vizio dell’amministrazione la riformulazione delle leggi tributarie allo scopo di un gettito purchessia. È evidente che, sulla scorta dell’esperienza, il Governo può sempre chiedere la revisione delle leggi, soprattutto a scopo antielusivo. Ma non può essere un gioco che dura all’infinito. Un intervento a tappeto sull’intero ordinamento non sembra un metodo ragionevole. Prima di tutto per i problemi che si porranno nella pratica per la conoscibilità e la corretta trascrizione dei nuovi articoli, che ancora una volta verrà affidata alla buona volontà dei privati, in violazione dello Statuto del contribuente, il quale prevede che «le disposizioni modificative di leggi tributarie debbono essere introdotte riportando il testo compiutamente modificato». E lo Statuto del contribuente ha valenza costituzionale. Sia in Francia sia in Germania esiste un ordinamento tendenzialmente stabile, che offre una piattaforma di principi non modificati neppure per le esigenze del gettito. La lotta all’evasione è la ragion d’essere di un sistema tributario. Non è un suo programma straordinario, se non come revisione degli strumenti ordinari che non funzionano. L’impressione è che solo con la rincorsa fatta di disposizioni variamente antielusive e senza semplificazione, la lotta all’evasione sia una lotta inutile. È un circolo vizioso che dura da tempo e che va spezzato. La lotta all’evasione non è qualcosa di assimilabile all’aumento delle aliquote, capace di dare un gettito determinato in un tempo determinato. Così concepita, tende a spostarsi sull’alterazione delle regole procedimentali. Essa trova oggi nel nostro Paese alcuni ostacoli: la mentalità dell’amministrazione e degli operatori pratici e teorici, ma soprattutto una mentalità diffusa sulla "odiosità" del fisco. Non bisogna affidarsi troppo alle sanzioni, specie a quelle penali. Occorre rispettare l’attuale sistematica del processo penale sia nella configurazione dei reati, sia nel rispetto delle procedure. Il processo penale non deve essere lo strumento surrettizio per procurare gettito. La lotta all’evasione è l’impiego (o il miglioramento) degli strumenti predisposti dall’ordinamento per reperire la materia tassabile, a prescindere dai risultati che può dare in un tempo dato. È prima di tutto un problema di organizzazione e mentalità dell’amministrazione. Che in Francia funziona. Insomma, la lotta all’evasione intesa come miglioramento degli strumenti di funzionalità del sistema è un problema di tempi non brevi (Prodi ha parlato addirittura di otto anni). Ma è cosa diversa da un modesto programma fiscale. È sacrosanta, ma non può essere improvvisata né eliminata quando i difetti attengono a struttura e mentalità del Paese: il costume, certamente non corretto, dei condoni, e una concezione del fisco espressa nella passata legislatura dalla locuzione «mettere le mani nelle tasche della gente» non possono cambiare nel tempo breve. Il ripristino di una "morale fiscale" presuppone la legittimazione dell’azione del Governo: va detto che lo sforzo fiscale deve essere maggiore in Italia, rispetto agli altri Paesi, per finanziare un debito pubblico elevato e occorre che i contribuenti percepiscano che le imposte finanziano una spesa pubblica di qualità. Ma perché la gente deve pagare le tasse se continuiamo a ragionare come Carnelutti negli anni Trenta che riteneva il fisco solo un ladro e il contribuente un proprietario derubato? Se le leggi vengono ancora scritte nel presupposto che vengano disapplicate? Occorre rompere questo cerchio vizioso secondo il quale in Italia vi sono due culture giuridiche: quella del fisco, dell’amministrazione, della Guardia di Finanza, dell’Avvocatura di Stato, e la cultura dei privati che è tendenzialmente contra fiscum. E che diventa l’involontaria giustificazione dell’evasione. Fiscalismo ed evasione sono due vizi che si sorreggono a vicenda. Il loro superamento è prima di tutto un problema di cultura che tocca il rapporto più difficile fra cittadini e autorità. Questo passaggio è difficile, ma non meno di tutte le cose che fanno una democrazia e che non può essere realizzato con provvedimenti straordinari. Non vanno violati mai i principi costituzionali né quelli generali contenuti nello Statuto del contribuente su buona fede e corretta elaborazione delle leggi fiscali. La redazione delle leggi deve essere affidata al ministero come depositario della migliore cultura del Paese, e, seguendo l’esempio francese, a una direzione appositamente dedicata alla scrittura delle leggi che eviti l’arbitrio.