Il Sole 24 Ore, 30 aprile 2016
Perché la riforma sugli appalti è una buona riforma, spiegato da Raffaele Cantone
La soft law e i poteri di regolazione affidati alla sua Autorità anticorruzione sono la risposta giusta, «più flessibile e più adattabile della iper-regolamentazione del passato alla velocità con cui evolvono i fenomeni corruttivi», negli appalti. Ma per Raffaele Cantone, presidente dell’Anac, l’urgenza nella lotta alla corruzione «non è nella riforma del processo penale», quanto in una risposta «trasversale» dello Stato che comprenda, anzitutto, una regolamentazione dei finanziamenti ai partiti e alle fondazioni, norme per una selezione della classe dirigente sia in politica che nell’amministrazione pubblica, un inasprimento del l’azione disciplinare nella Pa.
La soft law affidata dal nuovo codice degli appalti all’Autorità anticorruzione è una sfida per dare maggiore efficienza al sistema e per combattere l’illegalità attraverso i paletti preventivi messi dall’attività di regolazione. Una risposta nuova, «più flessibile e più adattabile della iper-regolamentazione del passato» alla velocità con cui evolvono i fenomeni corruttivi. Una sperimentazione in continuazione con il successo del «modello Expo». Ma per Raffaele Cantone, presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, l’azione dello Stato per combattere i fenomeni corruttivi deve essere oggi trasversale, «non è la riforma del processo penale la priorità», anche se si può discutere su singoli provvedimenti. Servono, semmai, regole chiare per il finanziamento della politica e delle fondazioni «tanto più urgenti con la fine delle norme per il finanziamento ai partiti nel 2017». Serve una normativa per la selezione della classe politica che finalmente contribuisca a definire «liste pulite». Soprattutto, se si vuole battere la corruzione, bisogna intervenire sul funzionamento della macchina amministrativa, con regole trasparenti per la selezione della classe dirigente e un inasprimento dell’azione disciplinare «che colpisca sacche di illegalità che si nascondono dentro la pubblica amministrazione».
Cantone condivide il grido di allarme del presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, che definisce la corruzione dei politici la forma più odiosa della corruzione e invita a non lasciar cadere nel vuoto le parole della «suprema magistratura della Repubblica» ricorrendo alle «solite risposte di sempre». E sugli indennizzi previsti per i risparmiatori delle 4 banche avviate a risoluzione, Cantone apprezza il decreto varato dal governo. «È positivo che ci siano più indennizzi automatici: mi sembra una soluzione che alla fine, sebbene sia passato del tempo da quando il problema si è posto, soddisfi i risparmiatori perché per la maggior parte di loro l’indennizzo sarà automatico».
Presidente Cantone, il nuovo codice degli appalti e i poteri di soft law che vi attribuisce sono un esperimento innovativo per combattere la corruzione partendo dai meccanismi ordinari di funzionamento di un mercato, anziché dalle patologie?
Sì, questa è l’idea che abbiamo provato a mettere a punto partendo dall’esperienza di questo anno, che muove da quanto fatto con l’esperienza pilota dell’Expo. L’idea, cioè, che siano impossibili controlli a tappeto e che invece attraverso l’attività di regolazione si possano mettere paletti preventivi che rendano più difficili le attività illecite e le disfunzioni che si sono verificate in questi settori. In altri termini, la nostra è una regolazione che punta anche a una maggiore efficienza del mercato, ma non è una regolazione neutra perché la nostra missione resta quella dell’anticorruzione. Nell’Expo poi sono intervenuti anche i controlli, che sono necessari, ma l’attività di regolazione fatta a monte consente di mirarli meglio.
Tutto nasce dall’Expo.
Expo resta un punto di riferimento, ma tutta l’attività di questo anno ci ha consentito di sperimentare come potesse funzionare e che risultati potesse dare l’attività di regolazione. Se il Parlamento prima e il governo poi hanno puntato su Anac per il nuovo codice degli appalti si deve molto a questo anno perché in origine non mi pare che l’idea di virare sulla soft law fosse una posizione maggioritaria. Diciamo che Expo ha reso appetibile anche politicamente l’opzione soft law. Non c’è stato nessun testo legislativo prima del codice degli appalti che facesse un così massiccio ricorso a interventi di soft law.
Un modello nuovo, molto di rottura rispetto a una certa ingessatura normativa del passato.
Devo dare atto al governo e soprattutto al ministro Delrio di aver coraggiosamente sposato questa linea senza mai fare interventi di difesa dei propri poteri o delle proprie prerogative. E devo dare atto al Consiglio di Stato di aver mostrato grande apertura culturale in un parere che è un superlativo trattato di diritto e segna un passaggio epocale. Il Consiglio di Stato ha sdoganato la soft law, ne ha riconosciuto la legittimità anche sotto il profilo del rispetto dell’ordinamento e delle fonti del diritto. Questo rende possibile oggi un’attuazione efficace e anche spedita del codice.
Ma questo modello sarà davvero in grado di ridurre la corruzione in uno dei settori che più è colpito da questo fenomeno?
Non me la sento di azzardare previsioni su questa che è ancora una sperimentazione e soprattutto penso che neanche il miglior codice degli appalti possa sradicare il fenomeno della corruzione. Non mi nascondo, per altro, che alcune cose di questo codice andrebbero corrette. Al tempo stesso mi pare di poter dire che la iper-regolamentazione del passato, la legge Merloni prima e ancor più il codice De Lise, abbiano prodotto risultati disastrosi. Molto dipenderà dal modo in cui sapremo attuare il nuovo sistema in questo anno che abbiamo davanti. Faccio un esempio. Il nuovo sistema poggia su un’idea di maggiore discrezionalità delle stazioni appaltanti. Dove c’è discrezionalità c’è rischio di corruzione che però si può ridurre con una selezione e una qualificazione degli operatori, sia imprese sia amministrazioni, maggiormente centrata sui risultati e sul merito. Al tempo stesso mi pare che proprio il sistema di soft law, con la sua flessibilità e la sua adattabilità, possa dare risposte più aggiornate e più veloci rispetto alle patologie che si evolvono sempre più velocemente. Finora la legislazione rigida ha avuto tempi di adattamento molto lunghi rispetto all’evoluzione della patologia, soprattutto quella corruttiva.
Lei dice che anche il miglior codice degli appalti aiuta ma non basta a battere la corruzione. C’è il ruolo repressivo del sistema penale, ovviamente.
Certo ma non credo che il vero nodo nella lotta alla corruzione sia oggi la riforma del processo penale che rappresenta l’ultimo tratto di un’azione che va svolta invece trasversalmente in molti ambiti. C’è un aspetto regolatorio, dicevamo, ma c’è anche un aspetto educativo e un altro, molto importante, di tipo organizzativo.
Il presidente del consiglio Renzi ha detto che è pronto a varare regole più dure per la lotta alla corruzione, se serve. Lei da dove comincerebbe? In questi giorni si discute molto in Parlamento di prescrizione e intercettazioni.
Penso che un intervento sulla prescrizione sia necessario e che un intervento sulle intercettazioni possa essere utile, così come potrebbe essere utile prevedere forme di investigazione sotto copertura anche per i reati di corruzione. Ma più in generale non credo sia il caso di rimettere mano a norme del processo penale. Penso invece che la corruzione riguardi il tema di un miglior funzionamento della macchina amministrativa, che significa anzitutto una migliore selezione della classe dirigente e anche un rafforzamento dell’azione disciplinare per colpire le sacche di illegalità che si nascondono dentro la pubblica amministrazione. Ma se dipendesse da me le prime cose che farei sarebbero una regolamentazione chiara dei finanziamenti alla politica e alle fondazioni politiche, tanto più urgente con la fine del finanziamento nel 2017. L’altro intervento urgente da fare, a mio avviso, riguarda la selezione del personale politico, quindi il tema delle liste pulite.
Concorda con il presidente Mattarella che la corruzione più odiosa è quella che riguarda la politica?
La corruzione è un reato molto più odioso di altri, tanto più se viene compiuto da chi dovrebbe agire nell’interesse altrui. Credo che il richiamo della suprema magistratura della Repubblica ci debba indurre a intervenire non con le solite risposte, ma con un’analisi approfondita e trasversale del problema. È quello che dicevo.
Torniamo al codice appalti. Vogliamo entrare nel merito di questo primo pacchetto di linee guida? In questo modo ci può spiegare anche come intendete applicare la soft law.
Anzitutto mi faccia fare un ringraziamento al consigliere Corradino che si è fatto carico con grande responsabilità di gran parte di questo lavoro e anche ai nostri uffici che, malgrado siano sotto pressione per cento ragioni, legate anche ai nuovi compiti che ci vengono via via affidati, hanno fatto un grande sforzo straordinario senza trascurare il lavoro ordinario che pure non è poco.
Lei ha già posto un problema di risorse...
Ripeto quello che ho già detto. Per rispondere ai molti compiti che anche il codice ci dà, abbiamo bisogno di poter utilizzare i soldi che già abbiamo e che invece sono bloccati. Abbiamo ricevuto una promessa in questo senso e aspettiamo fiduciosi che la promessa si concretizzi.
Torniamo alle linee guida? Ci spiega perché sono tanto innovative?
Diciamo anzitutto che la logica delle linee guide e, più in generale, della soft law sta nel loro carattere esplicativo e nel chiaro “no” che abbiamo detto al linguaggio normativo. Questa tecnica discorsiva non solo ci avvicina agli operatori, ma dovrebbe rendere anche più difficile il ricorso al contenzioso che in questo settore non di rado è un contenzioso pretestuoso. Il secondo carattere di queste linee guida è che sono un sistema aperto. Non vogliamo fare consultazioni formali ma sostanziali. Non abbiamo voluto predeterminare soluzioni ma vogliamo costruire queste soluzioni con gli operatori del sistema. Questa è anche una risposta a chi aveva paventato il rischio che queste linee guida dessero meno garanzie perché non abbiamo sensibilità politica.
Che cosa correggerebbe del codice appalti?
Credo che il modo giusto sia attuarlo e verificare quello che non va. Il ministro Delrio ha già detto che c’è la volontà di sfruttare la delega che consente correzioni al codice entro un anno e questo mi pare il percorso giusto.
Però alcune norme destavano anche a lei particolare preoccupazione e su alcune avete provato a intervenire anche con le linee guida.
È vero. Le perplessità, a proposito di corruzione, riguardano le scelte fatte per le soglie relative alle commissioni giudicatrici, anche per un esercizio molto riduttivo della delega. Stesso discorso per la regolazione del sottosoglia che consente procedure ampiamente negoziate sotto il milione di euro. Qui c’è un eccesso di discrezionalità che preoccupa molto e abbiamo per questo deciso con le linee guida di mettere alcuni paletti che garantiscano più trasparenza.