La Lettura, 15 aprile 2018
Così Venezia inventò la Banca centrale
Tra le varie componenti della complessa macchina dello Stato moderno, le banche centrali sono forse l’ingranaggio più oscuro e controverso. I sempre più frequenti attacchi lanciati dai politici all’indirizzo dei banchieri centrali sono prova, oltre che di una larga incomprensione, anche di una certa insofferenza verso la formale indipendenza dei secondi dai primi. Da circa una trentina d’anni il principio della separazione fra autorità fiscali (il Tesoro) e autorità monetarie (la banca centrale) è stato integrato nella «costituzione materiale» di quasi tutti i Paesi occidentali quale soluzione al problema della tentazione inflazionista della politica: obbligati a proiettare la propria azione su un orizzonte temporale troppo corto, i politici avrebbero infatti un’inevitabile tendenza a finanziare la spesa pubblica (assai popolare nell’immediato) attraverso un ricorso immoderato all’emissione monetaria (il cui impopolare effetto, l’inflazione, si materializza con un certo ritardo).
In società caratterizzate da cicli politici troppo corti, il divorzio fra autorità fiscali e autorità monetarie permetterebbe dunque di attuare l’emissione monetaria compatibilmente con un obiettivo di più lungo periodo quale la difesa della stabilità dei prezzi.
La «separazione dei poteri» fra il Tesoro e una banca centrale pubblica ma indipendente non è una soluzione ottimale in assoluto, ma solo l’ultima di una lunga serie di formule sperimentate nel corso dei secoli per trovare un equilibrio fra due obiettivi contraddittori: potenziare le finanze pubbliche attraverso il ricorso all’emissione monetaria e preservare l’«attrattività» della moneta agli occhi dei suoi potenziali detentori. Poiché la forza di qualsivoglia entità statuale è sempre stata direttamente proporzionale alla sua capacità di mobilitare delle risorse, tale problema si è costantemente posto fin dagli albori della storia.
Il mondo anticoLe civiltà agricole dell’antico Egitto e della Mesopotamia erano strutturate attorno a organizzazioni polivalenti che permettevano una gestione centralizzata della vita politica, sociale ed economica. Fra le loro varie funzioni (regge, caserme, templi, tribunali, granai...), queste esercitavano anche il ruolo di banche: i loro fornitori (tipicamente, gli aristocratici che versavano i raccolti delle loro terre nei granai pubblici) se ne vedevano accreditato su un conto corrente il valore corrispondente, che poteva in seguito essere trasferito a persone terze. Queste (sorprendentemente moderne) pratiche di emissione monetaria apparvero molti secoli prima dell’invenzione della moneta metallica, ideata dalle bellicose popolazioni dell’antica Grecia per remunerare i mercenari stranieri a cui facevano spesso ricorso. Adottata dai Romani all’epoca della conquista del Mediterraneo, la coniazione di moneta metallica rimase l’unica forma di emissione monetaria allorché la caduta dell’Impero piombò l’Europa nell’anarchia.
Le città-Stato medievaliForme di emissione monetaria alternative alla moneta metallica riemersero nel tardo Medioevo. Furono le cosiddette «repubbliche mercantili» (città-Stato governate da oligarchie di uomini d’affari) a creare i primi prototipi di banche centrali. Come le monolitiche società della «Mezzaluna Fertile», anche queste città non adottarono però il principio della «separazione dei poteri» fra autorità monetarie e fiscali. Tale separazione sarebbe infatti stata ridondante nell’assetto costituzionale di queste repubbliche: i creditori dello Stato (coloro che utilizzavano la moneta emessa) erano soprattutto i grandi capitalisti locali, cioè esattamente coloro che avrebbero deciso come le risorse prese in prestito sarebbero state impiegate. Il rischio di una perpetua deriva inflazionista era dunque minimo: i creditori sapevano che il governo avrebbe emesso moneta esclusivamente al fine di difendere i loro superiori interessi, e che eventuali periodi di sovraindebitamento e inflazione (tipicamente dovuti a conflitti militari) sarebbero stati inevitabilmente seguiti da periodi di austerità e deflazione.
Le banche di RialtoFra le «repubbliche mercantili» dell’Europa medievale, il caso più esemplare fu quello di Venezia. Come le antiche civiltà mediorientali, fu attorno all’ufficio preposto al vettovagliamento della città (la Camera del Frumento) che Venezia creò nel 1282 la sua prima Banca di Stato. L’esperimento durò fino al 1365, quando la Serenissima «esternalizzò» l’emissione monetaria al mercato: dopo aver conferito potere liberatorio alla moneta emessa dalle banche private, lo Stato cominciò a rifinanziarsi attraverso queste ultime. Oltre due secoli di crisi e di salvataggi bancari mostrarono i limiti della scelta compiuta, e nel 1587 la Repubblica fu costretta a «re-internalizzare» l’emissione di moneta con la fondazione di una nuova banca di Stato (il Banco della Piazza di Rialto, sostituito in seguito dal Banco del Giro). Questa soluzione garantì una relativa stabilità monetaria alla Serenissima fino alla sua caduta, e fu imitata dalle altre principali piazze finanziarie dell’epoca (Amsterdam e Amburgo), che crearono a loro volta (nel 1609 e 1619 rispettivamente) delle banche pubbliche sul modello veneziano.
A Genova Fra le «repubbliche mercantili», Genova fu l’eccezione che conferma la regola, caratterizzandosi per una straordinaria litigiosità dei suoi oligarchi che impedì il raggiungimento di uno stabile equilibrio costituzionale. Per ristabilire la credibilità del suo debito pubblico, lo Stato dovette «esternalizzarne» la gestione a una compagnia privata formata dai suoi creditori (la Casa di San Giorgio, fondata nel 1407 e scomparsa insieme alla Repubblica).
Neanche questa soluzione fu però improntata al principio della «separazione dei poteri»: Genova privatizzò infatti non soltanto le sue competenze monetarie, ma anche parte di quelle fiscali, votandosi di fatto a un’austerità permanente e a un ruolo geopolitico di secondo piano.
Le monarchie territoriali moderneNegli Stati territoriali dell’età moderna, i creditori dello Stato non avevano alcun controllo sulla spesa pubblica, decisa da sovrani più o meno assoluti in funzione di interessi non necessariamente coincidenti con i loro.
Contrariamente alle «repubbliche mercantili», nelle monarchie territoriali una deriva inflazionista perpetua era dunque un rischio concreto. Fu proprio per vincere la naturale diffidenza dei creditori che questi Stati cominciarono dunque a ricorrere al principio della «separazione dei poteri», affidando l’emissione monetaria a un’istituzione formalmente indipendente dal monarca. Nel Regno di Napoli, essa fu affidata a un certo numero di organizzazioni «no-profit» come il Monte di Pietà (1539); in Svezia, a una banca controllata dal Parlamento (allora organo di rappresentanza dei creditori), la Riksbank (1668); in Austria, a una banca controllata dal governo municipale di Vienna (cioè dai grandi mercanti della capitale), il Wiener Stadtbanco (1705). In Inghilterra, invece, l’emissione monetaria fu «esternalizzata» a una compagnia privata formata dai creditori della nuova dinastia, la Banca d’Inghilterra (1694).
Tutte queste soluzioni si rivelarono relativamente efficaci, finché non furono messe a dura prova dal finanziamento delle lunghe guerre napoleoniche.
Le democrazie contemporaneeQuasi tutte le attuali banche centrali europee furono fondate nel corso dell’Ottocento come compagnie private, sul modello della Banca d’Inghilterra. Ma l’industrializzazione estese progressivamente l’uso della moneta fino alle classi più umili, allargando il gruppo dei creditori dello Stato da una piccola élite altoborghese a una vasta fetta della società. In questo nuovo equilibrio, i privilegi delle banche centrali private divennero sempre meno giustificabili, e la maggior parte di esse vennero dunque nazionalizzate nella prima metà del Novecento. La completa «re-internalizzazione» dell’emissione monetaria da parte dello Stato durò fino agli anni Ottanta, quando le grandi inflazioni seguite allo choc petrolifero resero il principio della «separazione dei poteri» nuovamente popolare. In Europa, l’indipendenza della banca centrale fu dapprima reintrodotta su scala nazionale e poi incapsulata nel Trattato di Maastricht (1992) che disegnò la Banca centrale europea.
La lunga storia dell’emissione monetaria dimostra dunque come il principio della «separazione dei poteri» non sia una legge economica universale, ma piuttosto una soluzione contingente, storicamente situata in un assetto costituzionale ben preciso. In realtà politica fiscale e politica monetaria non sono affatto separabili, essendo nient’altro che le due facce della stessa medaglia. Ciononostante, la formale indipendenza della banca centrale dal Tesoro ha effettivamente permesso di sottrarre la prima al «cortotermismo» di cui il secondo è inevitabilmente vittima. E dovrebbe continuare a permetterlo in futuro, perlomeno fino a quando gli equilibri costituzionali odierni non saranno compromessi.